有关卫生事业的提案研究
作者：相东 孙薇 李南 薛晓林 单位：北京卫生部办公厅 北京大学人民医院
近年来，医疗卫生等与民生密切相关的工作得到了全国人大代表、全国政协委员的高度关注，提出涉及医疗卫生的建议、提案数量持续增多。这些建议和提案真实反映了广大群众多层次、多样化的医疗卫生服务需求。因此，加强对建议、提案的内容分析工作，对于深化医药卫生体制改革，以及研究制定提高人民群众健康水平的政策措施具有重要意义。本研究对 2011 年全国“两会”期间的代表、委员，提出的涉及医疗卫生工作的建议、提案内容进行了统计分析，并与 2010年的情况进行了对比，以期更加准确地发现，被群众所关注，且在卫生工作中有待改进的的重要问题，为深化医改、加强和改进卫生工作提供决策参考依据。
1 资料处理与分析方法
1.1 资料来源
资料为卫生部承办的2011年全国“两会”期间人大代表提出建议或议案以及全国政协委员提案。2010 年的建议、提案内容则采用相同方法进行处理，作为对照材料使用。
1.2 分析方法
1.2.1 设定分类标准。针对涉及卫生工作的建议、提案并就卫生工作某一方面问题提出比较全面、具体的解决措施。如果仅依据题目进行分类常常难以反映建议、提案全貌，必须就具体建议内容进行归纳、
梳理和分析。本研究根据我国卫生体系结构特点与卫生工作职责划分，将涉及卫生工作的建议、提案内容归纳为 10 个类别(表 1)，再根据各类别内容特点划分为 25 个亚类、134 个子建议类别。
1.2.2 建立数据库。使用 ACCESS 软件（2010 版），建立建议和提案数据库。根据建议、提案的格式特点，设计为 ID、年份、文号、标题、代表（委员）、人数、省份、子建议、办理方式等 9 个字段，将每件建议、提案的子建议录入数据库。
1.2.3 统计方法。运用频数分布-柱状图、基准转化-增减幅度分析等方法，将建议、提案数据库中录入的具体子建议进行统计分析，并与 2010 年情况进行对照分析。
2 结果与分析
2.1 数据基本情况比较 2011 年卫生部共承办建议、提案 1166 件，比 2010 年增加了 108 件，承办数量在所有承办部门中居第 5 位，增长幅度为 10.4%；其中，建议 636 件，增长 5.5%，议案 38 件，与去年持平；政协提案 494 件，比去年增长 19.32%。建议、提案数量增长幅度与全国人大代表建议、政协委员提案总量的增长幅度基本一致（分别为 5.63%、18.2%），但 2011 年政协提案数量增长幅度远高于建议的原因尚缺乏解释。在建议、提案 5 种办理方式中，卫生部承办件以主办方式为主（包括单独办理和牵头办理），占 60.87％，件数比去年增长 121 件，反映了承办工作责任的加重（表 2）。
2.2 数据分类统计情况
2.2.1 类别数据分布比较。按卫生工作内容 10 大类别划分，2011
年建议、提案关注度排序与 2010 年相比有所调整，排名前 3 位的类别依次仍为：医疗管理（962 条）、公共卫生（892 条）、农村卫生（788条），这与 2010 年的前 3 位一致（依次为医疗管理（608 条），农村卫生（547 条），公共卫生（526 条）），这在一定程度上表明了城乡区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，农村卫生和公共卫生工作薄弱，人民群众看病就医方面还存在困难等问题。从子建议数量增加件数看，与 2010 年相比，居前 3 位的依次是公共卫生、医疗管理、资源配置类。公共卫生类的增长明显与希望加强重性精神病患者管理、制订禁烟法等有关。医疗管理类与医药体制改革热点有关。资源配置类子建议数量的增长反映了群众强化政府责任，加大卫生资源投入，科学配置卫生资源的要求。相比较而言，社区卫生和卫生应急类子建议增长较少。前者可能与公共卫生服务均等化政策惠及广大人民群众，实施成果初步显现有关；后者可能与卫生部门在 2010 年的青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害等一系列卫生应急救治与疾病防控中应对及时、处置稳妥，最大限度减轻了灾害对经济社会发展和人民群众生产生活的影响有关。
2.2.2 亚类数据分布比较。按卫生工作内容 25 亚类划分，2011 年建议、提案居前 10 位的依次为卫生监督工作、卫生资源规划与投入、新农合政策、医药卫生体制改革、其他卫生工作、医疗卫生技术人员管理、农村卫生人才、健康教育与健康促进、医疗机构运行与管理以及公共卫生服务。在卫生监督工作类建议、提案中，关注食品安全，尤其是要求整合食品安全监管体系的子建议数量（由 55 条增加到 107
条）增长明显，是关注热点之一。增幅居前 5 位的亚类是健康教育与健康促进、医疗机构运行与管理、卫生监督工作、公共卫生服务体系建设和基本药物制度（见表 4），其中，健康教育与健康促进类首次进入前 10 位，反映了随着经济社会发展，医疗保健水平的提高，群众渴望得到更多、更权威的健康知识，卫生科普宣传受到更多重视。减幅居前 5 位的亚类是新农合政策、医患关系与医疗事故纠纷、其他卫生工作、农村卫生人才、卫生资源规划与投入类（见表 5）。
2.2.3 子建议数据分布。按 134 类子建议归类，表 6-表 7 分别列出了子建议占总量比例的增加前15位和减幅前10位的条目名称。其中，健康宣教，健全医药卫生法律制度，建立食品安全综合协调机制和监管体系、完善法规、加强监督，医务人员劳动报酬、福利待遇与权益保护，控烟禁烟，医疗机构准入与监管，支援西部地区卫生发展，推进公立医院改革试点，新农合管理及与其他形式医疗保障制度衔接与整合，精神卫生工作，以及推进卫生信息化、修改国家基本药物目录，村医的社会保障等方面的具体建议数量增长明显，提示了卫生工作的重要方向。子建议数量或构成比减少的情况较为复杂，受偶然因素影响很大，子建议占全部子建议总数比例极低的情况没有列入。已列入的情况也需要具体分析。有的与卫生部门近年来在各级政府支持下，重点加强专项工作，取得较大进展有关，如明确政府维护公共健康的责任，加大投入力度，新农合管理体制、法规监管与信息化建设，打击非法行医等。有的与改进相关工作的重大政策出台时间不长，实施效果有待在深化医改中检验有关，如卫生事业属地化与全行业管理，
实施医疗纠纷第三方调解机制等。
3 讨论
通过对建议、提案内容分类、细化和比较发现，2011 年建议、提案在内容总体上呈现几方面的重要特点。
3.1 高度关注与群众身心健康、看病就医等联系最直接、最密切的卫生工作状况
医药卫生工作关系人民群众健康、关系千家万户幸福，其中，与群众健康权益更为直接的相关工作受到代表、委员更多的关注。如健全食品安全综合监督体制，加强食品安全监管，确保群众饮食卫生安全（合计达 399 条），开展健康宣教（156 条），加强妇女医疗保健服务（41 条），加强儿科医疗机构建设（17 条），合理使用药物、防止抗生素滥用（27 条），医德医风建设（38 条）；严厉打击“医闹”、构建和谐医患关系（44 条）等。提示卫生工作既要有长远谋划，更应从解决群众身边的医疗卫生工作入手，改善群众看病就医感受，千方百计让群众得到实惠，这是医改工作的重要的切入点。
