某某区市政道路及配套工程项目
（开发区部分）
财政承受能力论证报告
某某区市政道路及配套工程项目
（开发区部分）
财政承受能力论证报告
目
录
一、项目概况
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二、责任识别
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三、支出测算
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四、能力评估
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五、论证结论
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某某 区市政道路及配套工程项目
（开发区部分）财政承受能力论证报告
一、
项目概况
（一）项目名称
某某区市政道路及配套工程项目(开发区部分）（以下简称“本项目”）
（二）项目类型
本项目为新建项目。
（三）项目建设地点
本项目位于某某市某某区。
（四）项目实施机构及出资代表
某某市某某区人民政府（以下简称“区政府”）授权某某市某某经济开发区（以下简称“开发区”）为项目实施机构，指定吉林省汇民建设投资有限公司（以下简称“政府出资公司”）作为政府出资代表与中选的社会资本展开合作。
（五）项目概况
1、项目总投资估算 本项目工程总投资为 17978.09 万元。其中工程费用 17280.26 万 元，工程建设其他费用 6108.55 万元，建设期利息 697.83 万元。
2、项目建设内容及规模 本项目主要产出内容包括：市政道路、雨污水设施、绿化等项目等。其中：
（1）某某某某经济开发区（卡伦镇）基础设施—甲二路等三条道路工程 道路总长 2309 米，总铺装面积 46543.19 平方米；人行道方砖面
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积 27213 平方米，其中污水管线总长 3098 米，雨水管线长 2679 米， 给水管线长 3036 米,供电线路长 4620 米，绿化面积 3105 平方米，行 道树 918 株，道路照明用路灯 134 盏。
（2）某某某某经济开发区（卡伦接续替代产业园）基础设施-纬八路—山水大道排水主线工程 雨水工程：修建规格为 2.0 米×2.0 米箱涵 3614 米。污水工程：
修建管径规格为 1000mm 的污水集水管线 3544 米。
（3）某某某某经济开发区（卡伦接续替代产业园）基础设施-南区甲二路及丙二十四路道路及给排水延长线工程 道路总长约 730 米，道路总铺装面积约 14304 平方米，排水长约 1600 米，给水长约 800 米，供电线路长约 750 米。
（4）某某某某经济开发区（卡伦接续替代产业园）基础设施-污水处理厂集水管线工程 管线全长 2650 米。
3、项目建设采用 PPP 模式的必要性和可行性 3.1 必要性 我国目前已进入改革深水区，政府迫切需要通过一系列措施来转变职能，提升自身服务能力和治理能力，减少对微观事务的过度参与， 提高公共服务的效率与质量。PPP 模式作为公共产品供给机制的重大改革，能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，有利于充分发挥市场机制作用，动员社会力量，构建多层次、多方式的公共产品供给体系，增强公共产品的供给能力、提高供给效率，实现公共利益最大化，有利于简政放权，实现政企分开、政事分开、更好地促进政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代治理概念。
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（1）拓宽融资渠道，优化资源配置 本项目作为政府的基础设施投资项目，传统的融资途径较单一， 主要依托银行贷款进行建设，而《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号）中对地方政府的债务规模、举债程序和用途都进行了限制。因此，在项目自有资金缺乏、举债受限的情况下，PPP 作为国家、吉林省所鼓励的社会资金进入基础设施领域的方式，能够解决项目的自有资金问题，带动银行贷款等金融资金。PPP 的机制还打通并规范了民间资本进入本项目的渠道，利用市场合理配置资源，有利于充分利用社会资金丰富的优势条件。
（2）降低项目整体风险，促进公私密切合作 PPP 模式中，由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，政府和社会资本充分发挥自身优势，双方各自承担相应责任，使风险分配更合理。同时转变政府管理方式，通过设置绩效考核机制，与项目公司收入挂钩，从而实现对项目提供公共服务质量的把控，降低了政府的投资风险。
（3）提高资源使用效率，增强项目经济效益 以 PPP 的模式引入社会资本，社会资本的利益同项目运作的好坏密切相关。社会资本深度参与项目，可以充分发挥其专业分工的优势， 可以实现资源的优化配置，利用其成功的技术和经验，从成本、质量、管理等方面综合提高项目资源的使用效率和经济效益。
3.2 可行性 （1）法律保障 某某院、财政部等全面推广和规范 PPP 模式，现已形成具有中国特色的 PPP 模式的法律法规体系，主要包括：某某院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合
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作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42 号），《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号），《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知（财金〔2014〕113 号）
等，明确了 PPP 模式收益共享、风险共担的基本原则，并推出了针对 PPP 项目融资、税收的众多优惠政策及保障措施，为基础设施领域引入社会资本提供了政策保障。
（2）市场趋势 顺应融资环境，更易获得融资支持。在当前严控政府债务风险、限制政府融资平台等融资渠道的大环境下，某某院以及财政部、发改委等相关部门明确将 PPP 项目纳入支持范围，鼓励社会资本通过政府付费等方式参与基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城镇化建设融资渠道。政策性银行、商业银行、保险、基金、信托等金融机构积极响应国家政策，加大对 PPP 项目的资金支持。通过引入 PPP 模式， 便于获得金融机构资金用于本项目。
（3）行业成熟 国内市政道路、路桥类基础设施建设行业 PPP 项目的成熟发展， 沉淀了丰富的实践经验，有大量成功项目案例可供参考，例如黄山国道改建项目、安庆外环北路项目等。通过对类似基础设施和公用事业项目 PPP 运作模式学习和借鉴，结合某某区和项目具体实际情况，可以设计出适合、可操作的运作模式。
4、项目建设的进程及合规性 4.1 项目所处阶段 项目处于识别阶段。项目可行性研究报告及批复已完成，项目保证严格按照规范程序进行建设，以保障项目实施的合规性。
4.2 项目融资进展
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项目尚未开展融资，融资工作将由选定的中选社会资本方和政府方出资代表共同成立的项目公司负责。
4.3 项目采购进度 项目尚未开展招采工作，拟采用资格预审、公开招标方式选择合作方。
4.4 项目建设进度 项目为新建项目，尚未开工；建设期为 2 年（2016～2017 年）。
4.5 施工及运行 待《PPP 项目合同》签订后，项目进入执行阶段。中选社会资本方成立项目公司，并依法推进项目施工工作。
4.6 合作期限 合作期限为 15 年，其中建设期 2 年（2016～2017 年），运营期 13 年（2018～2030 年）。
（六）项目运作方式
1、项目整体运作模式 本项目采取“BOT（建设-运营-移交）”的 PPP 运作方式，具体运作模式如下：
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（1）区政府授权开发区为项目实施机构，指定吉林省汇民建设投资有限公司（以下简称“政府出资公司”）作为政府出资代表与社会资本展开合作。
（2）拟通过公开招标选择社会资本。
（3）由中选的社会资本通过与政府出资公司按照约定的出资比例在某某区组建项目公司（SPV 公司），注册资金不少于 3595.62 万元，政府出资公司出资 1 元，其余由社会资本持有，双方按实际出资额度分红。
（4）开发区与项目公司签订《PPP 项目合同》，并授予项目公司经营权，负责本项目的投资、建设、运营和维护。
（5）项目公司在运营期，运营和维护本项目设施，并获得政府付费，以上收入用于支付经营成本、回收投资并获取合理投资回报。
（6）在合作期限期满后，在确保本项目资产可良好运营的前提下，项目公司应按照项目协议约定的机制、流程和资产范围，将本项目相关设备设施资产、项目运营资料档案等无偿、无抵（质）押的移交给区政府或其指定机构。
（七）项目融资结构
1、项目资本金比例 根据《某某院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》 （国发[1996]35 号）、《某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发[2009]27 号）、《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51 号）等有关规定，基础设施建设项目的最低资本金比例为 20%。
根据某某区基本项目实际情况，本项目的资本金比例为 20%。
2、项目公司股权结构
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根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156 号）等文件的要求，政府方在项目公司的持股比例应当低于 50%，且不具有实际控制力和管理权。
根据本项目实际情况，项目公司股权结构为政府出资公司 1 元， 其余由社会资本持有。
项目公司日常经营管理事物的表决权与股比一致，但本项目属于公益性项目，通常政府对关系公共利益和公共安全的事项（如股权变更时，受让方不满足合同约定的技术能力、财务信用、运营经验、缩减运营养护经费、民生保障、社会稳定、公共安全等）时政府方有一票否决权。
3、项目资金筹措 根据本项目的项目资本金和股权结构，本项目资本金由社会资本方根据项目建设时序以现金形式投入，其余资金通过贷款方式筹措。
4、项目融资 根据某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）的规定，在获得开发区批准的情况下，项目公司优先以项目的预期收益等作为项目的融资质押担保。项目公司预期收益属于金融资产中的“应收账款”，通过“应收账款质押贷款”进行项目融资，符合国发[2014]60 号文件政策。
项目公司以与政府方签署的《PPP 项目合同》中支付条款作为项目未来收益担保，若项目公司以项目未来收益权做质押未能实现项目公司顺利融资，社会资本应采取母体股东贷款、补充提供担保等方式确保项目公司融资工作得以顺利完成。
（ 八）项目回报机制
本项目属非经营性项目，在 PPP 合作期内，项目公司依据《PPP
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项目合同》规定运营维护所涉及资产，需要政府采用政府付费的方式， 由政府向项目公司购买本项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），政府根据绩效考核情况向项目公司支付费用，包括可用性服务费和运维绩效服务费。
（九）项目风险分配框架
本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。
原则上，项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担， 法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。基于上述风险分配原则，为解决风险分配这一贯穿本项目全生命周期的核心问题，我们针对具体各阶段的风险情况， 提出相应的项目风险应对措施。
本项目风险分配及风险管理措施列表如下：
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风险支出责任分配及风险管理措施
类别 主要风险 政府 社会资本 风险管理措施
融资 未筹足所需资金
√ 将融资风险纳入项目 PPP 协议体系，本项目衍生的一切融资手段仅限于用于本项目需要的目的。
成本超过预算
√ 再融资不确定性
√ 融资利率波动
√
建造 开工许可/批准 √
社会资本方应配合公共部门，提交履约保函和维护保函等由金融机构出具的可兑付承诺，并由社会资本方购买保险，进行保险等费用的承担方式； 政府负责协调国土等主管部门，满足项目建设的条件。
落实建设用地 √
配套建设（红线外）
√
成本超支
√ 建设审批手续 √ √ 工程质量欠佳
√ 工期延期（社会资本方原因）
√ 不可抗力（可保险）
√ 不可抗力（不可保险）
√ √ 环境影响评价 √ √
运营和养护 共享共建设施 √ √
通过建立有效合理的绩效考核机制，依据绩效考核机制进行政府付费费用的调整，达到运营和养护风险的管理。
运行管理费用超支
√ 养护费用超过预算
√ 达不到服务标准
√ 辅助材料供应风险
√ 技术落后过时
√ 通货膨胀引起的费用上涨 √ √ 造成环境污染或破坏
√ 不可抗力（可保险）
√ 不可抗力（不可保险）
√ √ 调价协议之外的价格变更 √ √ 移交 没有达到移交条件
√ 通过合同体系约定移交条 件，并在移交前进行可用性评估。
移交费用超预算
√
法律和政策 针对项目的地方政策法规变更 √
通过动态的合同体系调整，可进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避。
公共部门越权签订合同 √
项目提前收归国有 √
政府换届 √
政府部门调整和负责人变更 √
作为政府方参与 PPP 项目的相 关单位调整和负责人变更 √
全国性法律和政策变更 √ √ 超出地方政府的权限 √ √ 全国性普遍增税 √ √
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二、
责任识别
（一）股权投资支出责任
由吉林省汇民建设投资有限公司代表政府与中选社会资本共同成立项目公司（SPV）。项目公司注册资金约占项目总投资的 20%，为 3595.62 万元。双方股比为政府方出资公司 1 元，其余由社会资本方持有。
（二）政府付费支出责任
财政补贴支出责任是指在 PPP 项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任。本项目采用“政府付费”的回报机制，按照 21 号文规定方法计算。
经测算，在项目资本金收益率不高于 6.5%的前提下，政府每年支付费用 2079.95 万元，其中可用性服务费 1993.00 万元，运维绩效服 务费 86.95 万元（运营维护成本增加 8%收益），总计支付 27039.36万元。
（三）承担风险支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
（1）政府承担风险 包括开工许可/批准风险，落实建设用地风险，配套建设（红线外）
风险，针对项目的地方政策法规变更风险，公共部门越权签订合同风险，项目提前收归国有风险，政府换届风险，政府部门调整和负责人变更风险，作为政府方参与 PPP 项目的相关单位调整和负责人变更风险，由政府方承担。
（2）项目公司承担风险
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包括未筹足所需资金风险，成本超过预算风险，再融资不确定性风险，融资利率波动风险，成本超支风险，工程质量欠佳风险，工期延期（社会资本方原因）风险，不可抗力（可保险）风险，运行管理费用超支风险，养护费用超过预算风险，达不到服务标准风险，辅助材料供应风险，技术落后过时风险，造成环境污染或破坏风险，没有达到移交条件风险，移交费用超预算风险，由项目公司承担。
（3）共担风险 包括建设审批手续风险，不可抗力（不可保险）风险，环境影响评价风险，共享共建设施风险，通货膨胀引起的费用上涨风险，调价协议之外的价格变更风险，全国性法律和政策变更风险，超出地方政府的权限风险，全国性普遍增税风险，由政府方和项目公司共同承担。
（4）本项目风险承担支出责任 本项目风险分配原则中，政府仅部分承担法律风险和政策风险， 其余设计、建造、融资、运营及维护风险均由项目公司承担，按照以往经验，项目的风险支出一般为总造价的 10%，政府转移给社会资本的风险一般占整个风险的 80%，剩余 20%，即政府需要承担的风险支出为（17978.09+6448.77）*10%*20%=488.54 万元。
（四）配套投入支出责任
在 PPP 合同期内，实施机构向项目公司提供以下配套支持：
1、落实项目具体工程内容及投资规模，开展建设项目前期决策（如可研、资产评估等研究工作）。
2、协调项目周边配套设施及临时工程的审批及衔接工作。
3、设立本 PPP 项目财政专户，用于承接各类补助、补贴、政策支持类资金，支付项目政府付费，并列入某某区财政预算，保障项目支付。
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4、政府相关主管部门，对本项目涉及的发改、财政、国土、规划、建设、价格、税收、环境保护等管理和审批事项，为项目公司提供相应支持和保障。
5、在 PPP 合作期内，根据适用法律和社会经济发展状况、城市发展及需求状况，给予项目公司符合相关法律、政策规定的优惠政策和财政补贴。
三、
支出测算
（一）股权投资支出测算
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
由吉林省汇民建设投资有限公司代表政府与中选社会资本共同成立项目公司（SPV）。项目公司注册资金约占项目总投资的 20%，为 3595.62 万元。双方股比为政府方出资公司 1 元，其余由社会资本方持有。
（二）政府付费支出测算
财政补贴支出责任是指在 PPP 项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任。按照 21 号文计算结果为 26530.23 万元。
（三）风险承担支出测算
政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。具体情况须由政府和社会资本方在《项目 PPP 协议》中予以明确。本测算采用比例法计算风险承担支出，本项目在前期已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间进行明确和合理分配；其中政府承担的风险主要为法律、政策等方面的风险，相对社会资本而言，所承担的风险较小。
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本测算风险承担成本按项目建设运营成本的 10%测算，自留风险成本取项目风险承担成本的 20%，即政府承担全部建设投资风险的 1% 即 488.54 万元。
（四）配套投入支出测算
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任， 通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有 相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本 PPP 项目配套投入支出已计入总投资，政府方不承担额外配套投入支出责任。
（五）支出测算结果
本项目股权支出为 1 元，政府付费支出为 26530.23 万元，风险承 担支出为 488.54 万元，三项合计为 27018.77 万元。
四、
能力评估
（一）财政支出基本情况
本项目政府股权支出部分，由现金方式出资 1 元，本项目考虑合 作期 15 年，某某区财政在建设期无支出责任，仅承担运营期财政支 出责任，下表为某某区近 5 年一般公共预算支出情况表。
某某区近 5 年一般公共预算财政支出
单位：万元 年份 2011 2012 2013 2014 2015 一般公共预算财政支出 351500 381900 436200 428000 535000 平均增长率相关说明 某某区2011-2015 年一般公共预算支出测算出平均增长率为11.54%。
依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据某某区实际情况考虑，
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以 2015 年全市一般公共财政预算支出为基数，以后各年一般财政预算支出增长率按照平均增长率 11.54%的情景预测一般公用预算支出。
（二）财政支出水平评估
本项目财政支出责任、财政支出数额预测及 PPP 项目财政支出情况。
年份 测算一般公共预算支出 本项目支出责任 比率 2016 596739.00 32.57 0.01% 2017 665602.68 32.57 0.00% 2018 742413.23 2029.51 0.27% 2019 828087.72 2037.29 0.25% 2020 923649.04 2045.01 0.22% 2021 1030238.14 2052.63 0.20% 2022 1149127.62 2060.15 0.18% 2023 1281736.95 2067.52 0.16% 2024 1429649.39 2074.73 0.15% 2025 1594630.93 2081.75 0.13% 2026 1778651.34 2088.56 0.12% 2027 1983907.70 2095.09 0.11% 2028 2212850.65 2101.34 0.09% 2029 2468213.62 2107.26 0.09% 2030 2753045.47 2112.80 0.08% 经测算，本项目在 2016—2030 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例在 0.00%—0.27%（2018 年占比最高为 0.27%，至 2030 年逐年递减）。
此外，因本区目前已通过财政承受能力论证的项目还有某某区市政道路及配套工程项目（住建局部分）（以下简称“某某市政道路（住建局部分）”）等 PPP 项目，故需要综合考虑既有 PPP 项目以及本 PPP项目对某某区地方未来财政支出的影响。经测算，2016—2030 年期间某某区所有拟实施的 PPP 项目预期财政支出占一般公用预算支出的比例如下表所示。
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某某区所有拟实施 PPP 项目预期财政支出占比汇总表
年份
测算一般公共预算支出
本项目支出责任
本项目占比 某某市政道路（住建局部分）支出责任 某某市政道路 （住建 局部分）
占比
支出责任合计
占比合计 2016 596739.00 32.57 0.01% 10.83 0.00% 43.40 0.01% 2017 665602.68 32.57 0.00% 10.83 0.00% 43.40 0.00% 2018 742413.23 2029.51 0.27% 674.43 0.09% 2703.94 0.36% 2019 828087.72 2037.29 0.25% 676.85 0.08% 2714.14 0.33% 2020 923649.04 2045.01 0.22% 679.26 0.07% 2724.27 0.29% 2021 1030238.14 2052.63 0.20% 681.64 0.07% 2734.27 0.27% 2022 1149127.62 2060.15 0.18% 683.98 0.06% 2744.13 0.24% 2023 1281736.95 2067.52 0.16% 686.29 0.05% 2753.81 0.21% 2024 1429649.39 2074.73 0.15% 688.53 0.05% 2763.26 0.20% 2025 1594630.93 2081.75 0.13% 690.72 0.04% 2772.47 0.17% 2026 1778651.34 2088.56 0.12% 692.84 0.04% 2781.40 0.16% 2027 1983907.70 2095.09 0.11% 694.87 0.04% 2789.96 0.15% 2028 2212850.65 2101.34 0.09% 696.82 0.03% 2798.16 0.12% 2029 2468213.62 2107.26 0.09% 698.67 0.03% 2805.93 0.12% 2030 2753045.47 2112.80 0.08% 700.39 0.03% 2813.19 0.11% 依据上表的测算结果，2016 年—2030 年期间某某区地方财政每年度需要为所有拟实施的 PPP 项目从财政预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例均未超过 10%，其中最高值为 2018 年的 0.36%。
（三）行业和领域平衡性评估
行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围， 以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
本项目属于市政道路类项目，从公共预算占比的角度来看，不存在行业和领域 PPP 项目集中的问题。
五、
论证结论
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依据以上测算结果，某某区预期财政状况可以支撑未来各年对本 PPP 项目的财政支出，且在行业和领域平衡方面不存在障碍，评估结论为某某区市政道路及配套工程项目（开发区）通过财政承受能力论证，适合采用 PPP 模式实施。
