摘 要：民办高等教育己成为教育事业不可缺少的重要组成部分，但目前的情况是民办高校缺乏竞争力，生存环境非常严峻。为了应对这种严峻环境，大学需要构建现代大学制度，大学治理机构是现代大学制度的核心。“民办高校法人治理结构”指民办高校作为独立法人实体，在举办者、决策者、管理者和其他利益相关者之间建立的有关学校运营与权利配置的一种组织结构，及通过这个组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度。民办高校法人治理具有公益属性、产业属性、学术属性、行政属性。中国民办高校法人治理结构主要存在相关的法律法规不健全、董事会结构不完善、举办者和校长的关系不顺畅、监督机构弱化等问题。完善法人治理结构应从建立健全相关法律法规、完善董事会结构、理顺举办者和校长的关系、建立和完善监督机构等方面入手。
关键词：民办高校；法人治理；治理结构
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）16-0226-03
私立教育在中国一直发挥着不可替代的重要作用。早在2000多年前的春秋时期，著名的教育家、思想家孔子等人就开始兴办私学，到了战国时期，形成了以儒、道、法、墨为代表的私学“百家争鸣”的局面。20世纪初期，在世界私立高等教育迅速发展的同时，中国的私立大学也有着长足的发展，当时出现了南开、复旦等一大批著名的私立大学，这对中国近代的高等教育制度产生了很大的影响。新中国成立后，自20世纪50年代起，由于体制原因，国家通过改造、转办、转接和调整取消了私立学校，一度中断了中国民办高校的历史，公立学校一统天下。改革开放后，中国民办学校应运而生。随着高等教育市场化进程的加速，民办高等教育已成为教育事业不可缺少的重要组成部分。
但目前的情况是民办高校缺乏竞争力，生存环境非常严峻。究其原因，需要一个良好的制度保障民办高校的发展。虽然《民办教育促进法》及其实施条例的出台，进一步向民办高校表明了政府决心支持民办教育的发展，但是制度付诸实践尚需要一个过程。
一个竞争激烈的市场经济条件下，高等教育的多样化是为了适应社会发展的需要，其职能、结构、内容等由单一标准形式向多个标准形式转换。教育在市场经济条件下提出了与计划经济体制下不同的特点，这是对教育的要求，民办高校促进了整个教育事业的发展。大学经营需要构建现代大学制度；大学治理机构是现代大学制度的核心。
一、民办高校法人治理结构的含义
“法人治理”源自经济学。在公司中，法人治理包括股东会、董事会、经理阶层和监事会四个基本组件。民办高校和公司在某些方面存在共同点，比如许多民办高校也存在所有者与管理者相分离现象，民办高校和公司都面临着如何用较少的投入获取较大的产出问题等。“民办高校法人治理结构”指民办高校作为独立法人实体，在举办者、决策者、管理者和其他利益相关者之间建立的有关学校运营与权利配置的一种组织结构，及通过这个组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度。通过这种结构，举办者将自己的资产交给董事会托管；学校的最高决策机构是董事会，负责制定学校发展规划、遴选校长、确定经费使用原则等；校长受聘于董事会，在董事会授权范围内管理学校，是董事会的执行者。“董事会领导下的校长负责制”是民办高校法人治理结构最常见的表述。
二、民办高校法人治理结构的特征
民办高校法人治理具有一些公司法人治理的特征，但与公司法人治理有显著不同；民办高校法人治理属于一种非营利性的公司治理，有一些非营利法人治理的特征，但与非营利法人治理也有一定的差异。
（一）民办高校的公益属性
公益属性是民办高校的基本属性之一，这个属性决定了民办高校法人治理的基本目的和终极目标，必须为维护和实现这一公益属性服务，这是民办高校法人治理与公司法人治理的本质区别，公司法人治理以追求股东及公司利益最大化为目标，社会效益是其在追求经济利益时需要考虑的一个外部环境因素；民办高校必须以符合社会主义现代化建设事业为基本出发点，经济利益只是其实现社会效益过程中的手段和物质支持。因此，民办高校法人治理结构的构建，必须注意民办高校的公益属性。
（二）民办高校的产业属性
高校从事的是教育者提高知识和技能的社会活动，属于教育服务活动，符合产业生产性、商品性、求利性等特征，可以称为教育产业或服务产业。民办高等教育是高等教育的重要组成部分，同样具有高等教育的产业属性。民办高等教育的产业属性，决定了在构建民办高校法人治理结构时，应在遵循非营利法人治理基本原则的前提下，借鉴营利性法人治理的合理、有效机制，并结合两者的优点，创新制度，提高治理效果。
（三）民办高校的学术属性
现阶段民办高校的主要任务是承担高等教育大众化，科研和社会服务的发展还处于初级阶段，与严格意义上的大学还不完全一致，但作为从事学术活动的高等教育机构，传统的大学自治与学术自由仍适用于民办高校。因此，民办高校法人治理结构的构建，必须充分意识到大学自治与学术自由这两个特点，在与外部的关系上，正确处理好自治与制约的关系；在内部权力的配置上，应该平衡与协调好学术权力与行政权力之间的关系。
（四）民办高校的行政属性
民办高校作为社会公益组织，具有较强的行政属性，符合行政管理的普遍规律；但由于高等学校自身所特有的学术属性，决定了民办高校的行政属性不同于其他行政主体，有许多不同的特征，两者之间有显著的区别。在构建民办高校法人治理结构时，必须充分考虑这些特点和差异。
三、民办高校法人治理结构的现状与存在的主要问题
1982年，中国第一所民办高校——中华社会大学在北京正式成立。经过三十多年的发展，中国民办高校的办学主体、办学规模、办学层次都发生了很大变化。2007年底，全国共有民办普通高校297所，截至2012年4月24日，全国共有民办普通高校403所，由此可见，中国民办高校的发展势头良好。但民办高校内部管理体制不健全，法人财产权不落实，办学行为不规范，董事会与校长职责不明确，举办者一人说了算，建立校委会的学校很少等情况一直存在。虽然多数民办高校都建了法人治理结构，但大部分停留于形式，离《民办教育促进法》及其实施条例的要求还有很大差距。具体而言，中国民办高校法人治理结构主要存在问题如下：
（一）相关的法律法规不健全
现有的法律法规内容相对比较模糊，难以实现。如在《民办教育促进法》中，对董事会等决策机构的组织形式、组成人数、职权及相关议事规则，依照法律保障教职工学术民主和参与管理权益，校长的聘任和职权等有一些相关规定。但规定太原则，并与其他法规有矛盾，难以操作。
（二）董事会结构不完善
董事会是民办高校的最高决策机构。董事会成员对民办高校的健康发展意义重大。但目前民办高校董事会存在突出问题——董事会的成员不合理。目前大部分民办高校都根据《民办教育促进法》的规定建立了董事会。但一些民办高校的董事受举办者控制，没有能力也没有参与学校决策的权力，服从于举办者的安排，“董事不懂事”，董事会已经成为一个“摆设”。并且，董事会家族化。董事会的全部或者骨干成员都是家族成员，这种现象是很常见的。所以，家族的意识成为学校的意识，家族控制了整个学校。教师、学生和校友等其他利益相关者按道理也应该参与学校的治理。然而他们参与民办高校治理的渠道很少。教师是学校发展的最重要力量之一，但许多民办高校的教师不仅缺少参与学校治理的渠道，而且教师自身的利益和权利都难以保障，使教师“主人翁”意识差，工作热情不高，一旦面对更好的机会将会另谋高就。另外，许多民办高校不尊重学生的知情权和意愿，由此产生学生和学校之间的对立与矛盾。
（三）举办者和校长的关系不顺畅
“董事会领导下的校长负责制” 是民办高校最常见的法人治理结构。但是，现实中很难有真正意义的“校长负责制”。两种现象引人注目：第一，校长没有太多的权力，一些细微之事都要向举办者请示。这大大减少了校长的热情，抑制了校长的治校智慧。第二，举办者和校长的关系僵化。举办者关注点更多地集中在利润目标，而校长关注点更多地集中在教育质量，不同的目标，导致举办者和校长之间的出现很多摩擦。另外，举办者和校长都希望获得对学校的最大控制，也导致两者出现很多矛盾，大多数民办高校董事会和校长之间关系紧张。
（四）监督机构弱化
民办高校缺少内部监督机构，导致民办高校的教育质量低下，更使学校的重大决策失误不能及时纠正。民办高校的主要风险之一是资金风险，因为缺乏监督机制，往往民办高校因资金违规而面临办学风险。民办高校因资金被挪用，资金链断裂，导致倒闭的悲剧为数不少，其重要原因之一就是缺乏监督机构，学校不能对资金流向等重大决策进行有效的监督。除了资金风险，由于缺乏监督机构，难以提高教育水平，难以保证学生的权利和利益，也可能导致学校的不稳定。
中国民办高校法人治理结构之所以存在上述问题，主要原因在于：第一，中国民办高校发展历史不长，是在制度不完善的背景下成长起来的，法人治理制度的建设和完善需要一个过程。第二，我们国家的经济发展仍处于初级阶段，社会资本集聚度不高，民办高校投资者对获得赢余、取得投资回报持有很高的期望，这更加大了构建民办高校法人治理结构的难度。第三，《民办教育促进法》中关于民办学校法人治理结构的某些问题还没有做出明确具体的规定。民办高校不健全的法人治理结构，影响到民办高校自我治理、自我发展、自我约束机制的形成，也影响到民办高校的健康、稳定和可持续发展。
四、完善民办高校法人治理结构的对策
完善法人治理结构对于促进民办学校的可持续发展具有重要意义。民办高校作为一个独立的法人实体，必须在举办者、决策者、管理者和其他利益相关者之间建立一套相关的运营与权利配置的组织结构。民办高校法人治理结构框架应包括独立完整的产权制度、民主科学的决策体系、专业高效的执行系统和灵敏有效的监督系统等四个部分。也应该从政府层面、社会层面、学校层面提供保障。
（一）建立健全相关法律法规
将现有的法律法规内容相对模糊之处加以完善，使其具有可操作性。如在《民办教育促进法》中，明确规定董事会等决策机构的组织形式、组成人数、职权规定及相关议事规则；依照法律切实保障教职工学术民主和参与管理权益；将校长的职权落到实处等。
（二）完善董事会结构
董事会成员应多元化。董事会应广泛吸收教职工和社会人士参与，防止董事会家族化，让“董事真正懂事”，不受举办者控制，有能力也能参与学校决策。教师承担着“传道、授业、解惑”任务，是民办高校不可或缺的人力资源、教师的利益在董事会决策时必须得到反映和体现。社会人士与民办高校无直接利益联系，能够站在中立的立场，保障民办高校办学的公益性。民办高校相当一部分经费都来自学生，毕业生的素质与民办高校的办学理念、教育质量息息相关。
（三）理顺举办者和校长的关系
赋予校长更多的权力，细微之事不需要向举办者请示。增加校长的热情，发挥校长的治校智慧。除非校长违反法律法规、学校章程及董事会事先确定的方针政策，董事会不得干涉校长负责管理的事务，如学校的教学、财务、人事等。科学经营学校，使学校资产保值增值，努力将学校做大做强是民办高校校长的职责。
（四）建立和完善监督机构
参照国外民办高校的做法，中国民办高校除了建立董事会，可以建立校委会和监事会作为内部监督机构，校委会主要对校内重大事项进行决策，由校长签署同意后交各部门执行；监事会可选择各利益相关者组成，但董事不得兼任监事，他们与董事会、校委会相对独立，主要是监督董事会办学经费的投入和校委会的决策情况。这样能使学校的重大决策失误得到及时纠正，提高教育水平，保证学生的权利和利益，维护学校的稳定。
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