美国金融危机的爆发引发我国对金融监管模式的进一步思考，在金融混业经营的大背景下，按照银行、保险和证券划分的分业监管模式显然已不能适应日新月异的金融创新。为及时疏导和控制混业经营过程中累积的系统性风险，旧有的分业金融监管模式改革势在必行。本文拟从国际金融业混业经营的大背景下出发，通过探讨西方国家金融监管模式，探索我国金融机构从分业经营向混业经营转型过程中的金融监管模式及其改革路径。
西方金融混业经营及监管模式的总结与反思
在微观企业层面，当今西方发达国家的混业经营主要存在两种模式：综合银行模式和金融控股公司模式。综合银行模式是指允许在一个公司实体内从事银行和所有的非银行金融业务，典型代表为德国综合银行模式。该模式优势主要有公司内部各个部门之间可以共享各种资源，实现规模经济和范围经济。但是这种模式不利于协调利益集团间的利益冲突，也不利于加强金融安全网。金融控股公司模式是指控股公司拥有银行和证券等金融业务子公司，各金融业务之间建立“防火墙”，控股公司与子公司组成了金融控股集团，典型代表为美国金融控股公司模式。金融控股公司模式与综合银行模式相比，其优势为减少了同业务部门之间的利益冲突，扩展了金融各部门之间的安全网；增加了控股公司在市场和分销网络上实现协同效应；由于控股公司对资本投资的责任是有限的，控股公司旗下的子公司经营失败对母公司及其他子公司影响不大；这种模式的透明度比较高，利于金融业监管。其缺点在于金融控股公司模式一般限制了信息、人力资源或其他投入要素在集团内的流动，削弱了金融开发和利用信息优势获得协同效应的能力。根据我国金融业发展的现状，以及改革进程中对金融风险的防范，在政府的推动下，国有性质的金融机构投资、控股的混业经营得到快速发展，主要模式为金融控股公司形式。
在宏观监管层面，从理论上讲，金融监管最主要的目标无疑是尽可能地防止或抑制系统性金融风险，防范金融危机甚至金融市场崩溃发生，从而尽可能地保护投资者的合法权益。鉴于全球各主要经济体的金融业已经基本实现混业经营，在探讨我国金融监管模式改革之前考察全球其他主要经济体的监管模式是很有必要的。
英国式统一监管模式。这种模式对于不同的金融行业，金融机构和金融业务，不论是审慎监管还是业务监管，均是由一个统一的超级监管机构负责，这个机构由中央银行或单独成立的金融监管局来担当。英国于1998年进行金融监管体制改革，在合并原有的9个金融服务业监管机构的基础上成立新的金融监管服务局（FSA），成为集银行、证券和保险等监管职责于一身的一元化金融监管机构。目前，采用这一监管模式的国家或地区还有：日本、韩国、中国台湾等。
美国式伞形监管模式。1999年《金融服务现代化法案》颁布以后，美国改进原有的分业监管体制，形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款子公司潜在影响等。另外，美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限，尤其是对保险机构享有全面的监管权。然而，这次美国金融危机的爆发说明，这种监管制度的安排显然无法有效监管高度混业经营的金融市场，并化解其运行过程中的潜在风险。也就是说，美国介于分业监管与统一监管之间的监管模式，在金融企业混业经营高度发展的情况下，不但无法进行有效监管，甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的时机，并导致金融体系风险的进一步累加而形成系统性风险，最终导致了系统性风险以危机的形式爆发。具体来看：
首先，这种“双重多头”的监管模式容易出现监管真空，而最大的真空就是各部门的监管标准不统一。不仅如此，美国的监管机构太多，如美联储(FRS)、货币监理署(OCC)、存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等近10个机构，监管机构之间权限多有重叠。其次，在监管重叠的同时，监管盲区也不鲜见，例如，像CDO(债务担保证券)、CDS(信用违约掉期)这样的金融衍生产品，到目前为止仍然没有一个监管机构宣称对其进行监管。最后，多头监管的存在使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，在金融业快速发展的今天，极有可能导致风险的持续累积，在目前这场金融危机当中，正是由于监管不到位，导致金融衍生产品的价值链条愈拉愈长，市场风险不断叠加，终于在房地产按揭贷款环节发生断裂，引发了整个衍生产品市场的崩溃。
不完全统一监管模式。这类监管模式介于统一监管和分业监管之间，主要包括牵头监管模式和双峰监管模式。牵头监管模式是在实行分业监管的同时，由几个主要监管机构建立及时磋商协调机制，为防止混业中的监管真空和监管机构相互扯皮，指定某一监管机构为主监管机构或作为牵头监管机构，负责协调工作。巴西是典型的牵头监管模式；双峰监管模式是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险，另一类负责对不同金融业务监管，澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。
我国应借鉴伞形监管模式
笔者认为，虽然美国金融危机的爆发也暴露出美国当前金融监管模式存在的巨大问题，但是，鉴于当前我国金融混业经营尚未形成规模和分业监管模式相对固化的事实，建立类似美国的伞形监管模式仍然是我们目前比较现实的选择。在混业经营发展的初期阶段，理想的监管模式应该是有统有分，统分结合的监管模式。具体来讲，我们可以采用在统一监管的框架下实行监管机构内部专业化分工的方式构建中国的监管模式，即成立中国金融监督委员会作为一个集中统一的监管框架，内部构建由银监会，证监会，保监会组成的专业分工的“三合一”的功能型监管体系；鉴于伞状监管模式在此次金融危机中暴露出来的问题，我们尤其要注意明晰对于金融衍生产品的监管责任，并通过制度的形式加强各监管部门之间的沟通和协调；随着我国金融业的进一步发展，在条件成熟时，可以逐步将机构性监管模式转化为功能性监管模式，最终形成人民银行负责金融政策，金融监管委员会负责金融监管，二者紧密协调的金融监管框架。
在金融监管的改革进程中，我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会，成为全国金融行业监管的总牵头人，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律法规，协调监管政策和监管标准，监督和评估金融部门的整体风险，集中汇总各种监管信息，统一调动监管资源。这一阶段，银监会，证监会，保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。经过一定时期的发展，我国的金融机构必然走向全面混业经营。一旦金融市场发展成熟，金融监管积累了一定经验，可以考虑将证监会，银监会和保监会合并到国家金融监管委员会，由后者成为金融业统一的监管机构，从而使我国的金融监管制度更好地适应金融业混业经营的大势所趋。
完善我国金融混业经营及监管模式的现实选择
当然，在改革进程中，我们仍然需要统筹兼顾，循序渐进，减小金融改革的风险。因此，我们还需要做好以下几个方面的工作：
（一）完善金融混业经营及监管方面的法律法规
我国的金融立法在一定程度上滞后于实践的发展，需要立法机关和监管部门共同努力，依据金融市场开放的现状、外资金融机构的设立和经营情况，以及国际金融监管变化趋势，逐步完善金融法律体系。包括：合理确定金融发展目标，体现安全与效率并重的立法理念；健全金融机构市场准入和退出机制，强化核心业务下的混业经营；建立对金融控股公司的监管法律制度，明确界定金融控股公司与子公司以及子公司之间的法律关系，构筑防火墙以有效控制金融风险；充分满足我国入世后的要求，完善与WTO规则和金融监管国际管理相吻合的金融监管法律体系；不断完善与基本法规相配套的专业性法规以及实施细则和补充规定。在立法过程中，应进一步加强规划性，增强系统性，提高针对性，强化操作性，切实提高立法质量。应该明确金融机构通过控股公司实现混业经营是必然趋势，对于要求进行混业经营的金融机构进行严格的资质审批。要消除国家财政对大型金融机构的隐性担保，建立对各类主体一视同仁的市场待遇；最后还需要严格执法。
（二）大力发展职业经理人市场，培养适应国际竞争的金融监管队伍
从发达国家的经验来看，市场经济发展得越成熟，职业经理人在企业中的作用也就更加突出。而竞争性的经理人市场则是经理人发挥最大效用的有效机制。而在我国，金融机构特别是国有金融机构在选拔任命管理者时，仍然是按照行政方式，由政府有关部门直接任命和委派，这种方式难以在金融机构经营者之间形成优胜劣汰的竞争环境，不利于金融机构的成长和壮大。因此我们首先要逐步推进金融机构人事制度改革，减少并最终消除政府对大型金融机构人事制度的直接干预，最终建立起金融机构的职业经理人制度；其次要积极采取措施，将商业金融机构中业务精通，视野开阔的高素质人才充实到金融监管队伍中去，优化监管队伍结构，提高监管人员的整体素质。
（三）继续推进金融机构的公司化改革，健全法人治理结构
现代企业制度要求企业自身不但是自主经营、自负盈亏的法人实体和竞争实体，而且要体现产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的特征，表现为多元化、集团化经营的组织形式，或者呈现规模化、跨国化的经营趋势。规范的公司制是实现现代企业制度法人治理结构的主要形式。而现代金融控股公司是一种更加复杂的利益聚合体，只有建立有效的控股公司法人治理结构和完善的内部控制制度，才能处理好各种利益主体之间的关系。同时还要坚持市场化运作和有限政府的理念，积极培养行业组织，发挥行业组织自律作用，控制不正当竞争行为和垄断行为，并直接参与某些方面的银行监管。同时充分发挥社会会计、审计、律师等中介力量的作用，弥补中央金融监管力量的不足，还应重视新闻媒体的舆论监督和广大人民群众的监督。
（四）建立严格的信息披露制度和即时的风险控制系统
强化社会监督信息披露制度，通过要求金融机构定期对其经营状况、财务状况进行披露和汇报，一方面使得金融监管当局处于更加有利的地位，对金融风险进行有效管理；另一方面信息披露强制公示金融机构整体经营状况，弱化内部人控制，构成有效的社会监督机制，从而降低监管成本，提高监管效率。因此，要合理确定信息披露的内容和程序，统一披露信息的文件格式，并严格界定信息披露的法律责任，以保障信息披露的真实性、及时性和有效性，避免虚假信息泛滥所造成的金融秩序混乱。在法规中，要规定持续信息披露制度，要求金融机构持续性地提供重大信息，包括季度报告、中期报告、年度报告等定期信息，以及发生重大变动的临时信息，以使相关利益人能持续、公平地获得有价值的信息。金融监管机构要对金融机构的信息披露进行检查与监督，确保信息的完全真实公开并禁止信息滥用。同时，监管机构也要增强监管政策调整的透明度，让金融机构、利益相关者及时了解监管当局的最新动态，及时评估政策变动对自身的影响程度。
为了及时、有效识别和预警金融风险，监管机构之间应加强合作，联合建立即时的风险控制系统，及时向金融机构发出风险预警信号，有针对性地采取防范和控制措施。同时，金融监管部门应与有关经济部门积极配合，建立对金融机构信息披露违规行为的公示和惩处制度，净化金融市场环境，促进金融业公平竞争。并加强对金融机构信息资料的真实性的检查，加大对金融机构会计、统计、审计打假力度，对违反规定的行为要依法进行打击和处理。
