基金项目：本文系国家社会科学基金资助项目(批准号05BSH040)“社会转型期社会政策框架与卫生政策战略地位”成果之一。
作者简介：刘继同（1964- ），男，北京大学卫生政策与管理系副教授、博士。
摘 要：残疾人是弱势群体的重要组成部分，是需要国家保护、社会关爱和社区照顾的特殊群体。残疾人生活质量是衡量社会文明和福利制度现代化的主要指标。从历史比较角度，从社会价值观念、残疾人服务组织体系、残疾人服务内容与范围、残疾人政策框架与法律保护等层面，中国残疾人福利政策可以概括为个人不幸与社区照顾典范，从个人不幸向社区照顾典范的战略转变，是中国残疾人福利事业发展的制度特征。
关键词：个人不幸；社区照顾；残疾人福利
中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）01-0075-03
中国是世界上残疾人数量最多的国家，残疾人福利状况是衡量中国社会发展与社会现代化水平最灵敏的指标。残疾人生活状况集中体现为残疾人社会福利状况。
本文从社会福利理论角度，以个人不幸和社区照顾为分析概念，全面分析残疾人福利政策模式由个人不幸向社区照顾典范的战略转变，以期丰富和发展残疾人福利理论，改进和完善中国残疾人福利政策。
个人不幸典范与计划经济体制
中国残疾人福利政策模式分为两大历史时期与福利典范，一是改革开放前的个人不幸典范，二是改革开放后的社区照顾典范。改革开放以前，残疾人福利政策典范是个人不幸。个人不幸是观察、描述和分析残疾人福利政策模式基本特征的最佳理论化概念。个人不幸是指国家在残疾人福利事业发展中扮演剩余角色，残疾人问题主要被看作是个人不幸、个人麻烦和个体残疾，而非社会问题；残疾人福利需要主要是通过个人责任、家庭保障和社区互助途径，而非国家再分配途径满足。个人不幸典范适用范围广泛，既可适用残疾人福利政策模式，又可适用贫困成因的解释，基本是与自然经济和传统社会结构联系一起的，是计划经济时代的产物，属于传统福利范畴。个人不幸既是一种福利典范，反映福利价值取向，又是一种政策模式，反映制度特征；既是一种福利服务方式，是福利需要满足途径，又说明服务内容，界定服务范围。个人不幸典范反映在诸多方面，例如人们如何看待残疾成因与现象，残疾人福利机构建设状况，残疾人服务内容与范围，残疾人服务方式与需要满足途径，残疾人政策与法律保护等。这些层面既是个人不幸典范的表现形式，又是个人不幸典范的分析层面。
改革开放以前，人们普遍认为残疾是个人悲剧与个人不幸，残疾成因解释基本是个人问题与苦难命运。人们对待残疾人的态度是歧视和不平等的，残疾人难以与健全人一样平等全面参与社会生活，享受社会发展成果。这种现象并非中国社会独有，而是世界各国普遍存在的问题。例如在传统社会中，很可能将残疾解释为恶魔迷惑，对罪恶的惩罚，或是被上帝选中的证明。甚至在以“福利国家”闻名的英国文化中，也把残疾视为个人灾难和个人悲剧，这是工业社会的普遍观点，这意味着残疾问题的个人不幸模式是世界性问题。
改革开放以前，残疾人缺乏互助组织，专门为残疾人服务的福利机构稀少，残疾人福利服务缺乏组织基础和职业化工作队伍。1949年后，政府逐步建立城乡二元福利制度，而且福利制度以社会救济和社会保险为主要内容。社会救济是指政府对那些收入不足以维持最低生活标准的贫困者提供帮助，以保障他们基本生活的社会福利制度。社会救济对象主要是无依无靠、无生活来源和无固定职业、无固定收入而生活困难的孤老残幼。残疾人是定期定量社会救济主要对象之一，服务残疾人的机构是在50年代后期和60年代初期建立的，当时称为生产教养院，1958年后更名为福利院，主要是社会福利院、儿童福利院和精神病人福利院。其中收养的残疾人数量极少。残疾人生活照顾责任几乎全部由家庭承担。
残疾人及其家庭生活状况与社会一般生活水平之间差距较大，生活质量与福利水平普遍不高，普遍处于贫困边缘。当时除孤残儿童基本通过儿童福利院享受国家保护之外，享受定期定量救济的残疾人只占全国残疾人总数的极少部分，绝大多数没有享受到国家提供的救助性福利服务。残疾人福利服务首要内容是就业服务，主要方式是“社会福利生产”，它是1956年国家内务部在城市残老教养、烈军属贫民生产工作座谈会上首次提出的新概念。社会福利生产是指国家、集体和社会各界为帮助集中安置残疾人劳动就业而组织的各项生产经营活动，从事社会福利生产的单位就是社会福利企业。社会福利企业是以安置残疾人就业为主要目的，具有社会福利性质的特殊企业。社会福利企业与社会福利生产曾在帮助残疾人就业，充分参与社会经济生活中扮演举足轻重角色，发挥重要作用。这反映中国残疾人福利事业基本特征是劳动福利型，残疾人不是片面享受国家救济，而是既受到国家保护，又从事力所能及的社会劳动；在残疾人教育服务中，政府主要采取设立盲聋哑学校，为残疾儿童少年和青年提供特殊教育服务的模式。但是，残疾少年儿童教育始终是普及初等教育最薄弱的环节，以致1989年时全国盲聋哑学龄儿童入学率还不足6%，残疾儿童特殊教育状况十分严峻。残疾人婚姻与家庭、残疾人文化生活、残疾人生存与发展环境等领域的福利服务也微乎其微。总体来说，在计划经济时代，残疾人充分、全面参与社会生活面临诸多社会性与制度性障碍，他们的基本需要满足程度与生活质量有待提高。同时，政府缺乏专门、明确的残疾人福利政策，残疾人法律保护程度偏低。
社区照顾典范与市场经济处境
改革开放以来，残疾人福利政策模式由个人不幸逐渐转变为社区照顾典范，社区照顾成为观察、描述和分析社会结构转型时期残疾人福利政策模式基本特征的最佳理论化概念。社区照顾最初起源70年代英国人口结构转变和福利国家改革实践。英国老龄化浪潮来临及精神病患者问题日趋复杂化，沉重经济压力导致英国政府难以应付日益增长的社会保障需要，引发福利国家财政危机和院舍照顾模式质量的激烈争论，与此同时，以撒切尔夫人、里根为代表的新右派纷纷上台执政，新自由主义思潮流行和福利多元主义兴起，欧美国家重新发现和回归社区，社会各界对家庭和社区寄以厚望，普遍希望家庭与社区在福利发展与社会整合中扮演更加重要和积极的角色，社区照顾理念与政策模式应运而生，并迅速成为风靡英美国家的社会运动。90年代初期，伴随经济体制改革深化，国家、市场与社区关系形成，特别是城市社区服务普及提高，社会工作教育恢复发展，社区照顾理念与政策模式通过多种途径介绍到中国。社区照顾是相对机构照顾或院舍照顾而言的。院舍照顾是指在福利机构中对较多服务对象进行集中照顾的方式，曾是照顾精神病人及心理障碍者的传统服务方式。院舍照顾优点与缺点同样突出。院舍照顾优点是集中照顾众多服务对象，提高照顾服务专业化程度与规模效益，便于对照顾对象的管理等。但是60年代以来，英美学者越来越多经验研究发现，院舍照顾弊端多种多样，主要集中在两方面，一是院舍照顾与机构生活对人产生有害影响，妨碍被照顾对象的人格完善，强化对照顾对象的控制、虐待和标签化倾向，院舍照顾基本建设费用、管理费用和运作成本昂贵等；二是按照社会文化和价值观尽可能过正常生活的“正常化”思想兴起，以期消除院舍照顾对照顾对象生活“变态化”的负面影响(Dalley,1988)。社区照顾理念与政策模式自然成为取代院舍照顾的最佳选择。社区照顾内涵丰富多彩。简单地说，社区照顾是指将照顾对象安置在正常家庭与社区环境中，主要通过对家庭、邻里或附近非亲属居民的支持来照顾老弱病残的社区综合性照顾服务。社区照顾核心是正式与社区非正式照顾的有机结合，强调国家、社区、家庭在照顾中的合作伙伴关系，突出“正常化”和“服务使用者参与”等世界流行理念。
80年代以来，人们对残疾现象与残疾人福利政策观念发生根本转变，开始科学和全面看待残疾现象与残疾人群体，逐渐将残疾现象看作是社会问题，而非个人问题。人们开始意识和认识到维护残疾人合法权益，发展残疾人福利事业，保障残疾人平等充分参与社会生活，共享社会物质文化成果的必要性、重要性和紧迫性，国家与社会对残疾概念的社会理解发生重大转变，国家将残疾现象与残疾人群体看作是国家有责任解决的“社会问题”，国家在残疾人福利事业发展中负担应有责任，扮演日趋重要与积极角色，发挥越来越大作用，残疾人服务成为福利服务重要部分。这些观念变化为残疾人福利政策转变奠定思想价值基础。
残疾人组织建设取得突破性进展，残疾人服务组织体系框架基本形成，政府机关、社区照顾网络和家庭关系在残疾人福利事业发展中共同发挥重要作用。中国残疾人福利事业发展与政策模式转变是从建立健全残疾人专门性服务组织体系开始的。改革开放以来，中国残疾人组织体系从无到有，从小到大，从单一群众团体到各类组织建设，为残疾人服务的组织结构与组织体系日趋完善，组织性质与服务领域日趋广泛，涉及政策立法、宣传出版、特殊教育、劳动就业和医疗康复等诸多服务领域，为社区照顾典范奠定组织基础。
残疾人福利服务模式由院舍照顾转变为社区照顾，家庭照顾、社区照顾网络与非正式照顾在残疾人福利事业发展中扮演越来越重要角色。
国家对残疾人的就业扶持保护政策日趋完善，残疾人就业渠道与就业方式日趋多元化，典型反映残疾人福利事业由个人不幸向社区照顾模式的战略转变。残疾人就业是残疾人福利事业和服务体系核心部分，是残疾人平等参与社会生活的前提，是残疾人分享社会经济发展成果的关键。
政府大力发展盲聋哑、弱智儿童特殊教育和义务教育，适应教育发展国际潮流，改革传统特殊教育体制，办学形式灵活多样，为残疾人提供“正常化”和“社区化”特殊教育。残疾人康复服务发展迅猛，社区康复成为康复服务主要方式，个人不幸向社区照顾典范转变在康复服务中表现的最为突出、典型。同时，国家级残疾人服务发展规划与实施方案成功实行，残疾人服务政策体系日趋完善，残疾人国家保护与法律保障框架基本形成，全社会已形成尊重关心、保护和帮助残疾人的良好社会环境。
总之，改革开放以来，国家与社会在营造良好社会环境，改善残疾人生活质量，确保残疾人平等参与社会生活，共享社会发展成果方面扮演举足轻重角色，发挥越来越大的作用。
简要结论
本文从历史比较角度，运用个人不幸与社区照顾理论概念，从社会价值观念、残疾人服务组织体系、残疾人服务内容与范围、残疾人政策体系与法律保护等层面，分析中国残疾人福利政策模式的战略转变，目的是科学评估检讨残疾人福利事业发展状况，探索未来发展方向。残疾人是特殊社会群体，是需要社会帮助与国家保护的弱势群体，他们的生活状况与生活质量是衡量社会文明程度的最佳指标。残疾人基本需要满足程度及其生活状况是中国人口研究与福利政策研究重要组成部分。与欧美国家比较而言，中国残疾人福利事业发展策略基本特征是，以组织体系建设为先导和基础，以专项规划、短期规划和实施方案为服务发展策略与基本工作方法，以劳动就业、康复服务、特殊教育、文化生活和体育比赛为主要服务内容，以政策体系完善、建立法律保护框架、促进社会价值观念转变和营造良好社会环境为推进残疾人福利事业发展的实施战略。中国残疾人福利事业发展经历两大历史时期。改革开放以前，残疾人福利事业发展模式是典型的个人不幸典范，残疾人基本需要主要通过家庭照顾方式满足，国家与社区在残疾人福利事业发展中扮演剩余角色。改革开放以来，伴随社会结构转型与经济市场化发展，国家责任与社区互助成为残疾人福利事业发展的决定性因素，形成国家保护、社区互助和家庭照顾三足鼎立的局面，残疾人福利政策模式发生根本转变。需要强调指出的是，在经济市场化与福利社会化处境下，中国残疾人福利发展道路选择了截然不同于欧美国家的发展模式，中国残疾人福利事业发展基本上没有经过集中式院舍照顾阶段，直接由个人不幸典范转变为社区照顾典范，避免了欧美发达国家走过的弯路，而且与当前残疾人福利事业发展的国际潮流不谋而合，殊途同归。个人不幸转向社区照顾典范，这既是中国残疾人福利事业未来发展的基本方向，又是中国残疾人福利事业历史变迁脉络、发展现状与政策模式。社区照顾典范的精髓是正常化服务与社区非正式照顾，其中国式表达方式是“融于一体、适应特性”的服务模式，即残疾人教育尽可能纳入普通教育体系，残疾人就业尽可能分散到普通单位，残疾人康复尽可能在自然的社区和家庭环境中进行，残疾人文化活动尽可能融于公共文化生活之中，同时针对残疾人特点和需要，辅以专门设施和特殊手段，以便确保残疾人福利的最大化，为建构和谐社会奠定和谐的家庭基础与社会基础。
责任编辑：黄 杰
