某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告
某某市财政局 某某市政府工程建设事务管理局某某2017 年 4 月
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目 录 第一章
总论
................................ ..............
1 1.1 项目情况 .......................................... 1 1.2 建设内容 .......................................... 1 1.3 总投资及资金来源 .................................. 1 1.4 编制单位 .......................................... 1 1.5 PPP 总体方案 ...................................... 1 1.6 编制内容及范围 .................................... 2 1.7 财政评价结论 ...................................... 3 第二章 项目概况 ......................................... 4 2.1 基本情况 ........................................... 4 2.2 建设内容 ........................................... 4 2.3 建设工期 .......................................... 12 第三章 PPP 实施方案概述 ................................ 13 3.1 PPP 模式的必要性 ................................... 13 3.2 实施 PPP
模式的意义 ............................... 14 3.3 投融资机构 ........................................ 16 3.4 运作模式 .......................................... 16 3.5 合作期限 .......................................... 18 3.6 风险分担机制 ...................................... 18 3.7 产出说明 .......................................... 19 3.8 项目回报机制 ...................................... 19 第四章 财政承受能力评价依据 ............................. 22
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4.1 财政承受能力论证概述 ............................. 22 4.2 财政承受能力论证意义 ............................. 22 4.3 财政承受能力评价流程 ............................. 23 第五章 责任识别 ......................................... 25 5.1 股权投入 ......................................... 25 5.2 运营补贴 ......................................... 25 5.3 风险支出 ......................................... 25 5.4 配套投入 ......................................... 25 第六章 支出测算 ......................................... 26 6.1 测算依据和说明 ................................... 26 6.2 支出测算 ......................................... 27 第七章 财政承受能力论证 ................................. 28 7.1 某某市一般财政收支能力分析 ....................... 28 7.2 某某市财政一般预算收支预测 ....................... 28 7.3 本项目财政承受能力论证 ........................... 28 7.4 领域均衡性评估 ................................... 29 第八章 论证结论 ......................................... 30 附表 .................................................... 31
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第一章
总论
1.1
项目情况 项目名称：某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程 PPP 项目 建设地点：某某省某某市 1.2
建设内容 某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程包括某某市安居街(迎宾路—中和路)电缆排管等 19 项电缆排管及电缆隧道 。详见项目 可研报告和实施方案。
1.3
总投资及资金来源 项目总投资：可研报告批复总投资 26474 万元 资金来源：拟通过 PPP 模式筹集资本金和债务融资资金 1.4
编制单位 编制单位：某某资格证书编号：工咨甲 10420070026 1.5
PPP 总体方案 本项目拟通过吸引社会资本参与建设，采用“BOT”模式进行合作。
实施机构：经某某市人民政府授权，由某某市政府工程建设事务管理局担任实施机构。
合作期限：本项目预计 2017 年 5 月开工，2020 年 8 月竣工，建 设期 3 年，运营维护期 15 年，合作期限共 18 年。
风险分担机制：按照“最适宜方承担”的原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低
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需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，确保本项目顺利实施和实现物有所值， SPV：本项目设立项目公司（SPV），由社会资本和政府共同出资设立，其中社会资本出资 80%，政府出资 20%。
SPV 作为项目主体，负责本项目的投资、融资、建设、运营和维护一体化服务。
付费机制：政府付费。
1.6
编制内容及范围 本项目 PPP 财政承受能力论证报告分为总论、项目概况、PPP 实施方案概、论证的依据和流程、责任识别、支出测算、能力评估、结论和建议、附件等共九部分。
总论对本报告做了整体说明。
在项目概况中，主要对项目基本情况、建设内容、建设方案、建设工期等等内容进行简要论述，从而对项目有整体的把握。
在 PPP 实施方案概述中，主要对采用 PPP 模式的必要性、意义、交易结构、运作方式、合作期限、风险分担机制、投融资结构、回报机制等进行了介绍。
论证的依据和流程对财政承受能力论证的意义和程序作了说明。责任识别中对股权投资、运营补贴支出、风险承担、配套投入支 出进行了识别。
支出测算则分别对识别后的股权投资、运营补贴支出、风险承担、配套投入支出进行测算。
能力评估部分通过对某某市地方财政收支的分析测算，对项目的财政支出能力、行业和领域平衡性进行了评估。
结论部分主要依据测算和评估，给出本项目财政承受能力论证结
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论。
附件中，报告附上了财政承受能力论证的相关依据，以及其他有关文件。
1.7
财政评价结论 经测算，自 2017 至 2034 年，本项目占全市财政一般公共预算比例介于 0%—1.03%之间，占比最大值 1.03%出现在 2020 年，综合目前拟实施的所有项目，每一年的支出责任的占比最大值 5.34%，低于 《财承指引》中 10%的规定。本项目通过财政承受能力论证。
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第二章
项目概况
2.1 基本情况
项目名称：某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程 PPP 项目 建设地点：某某省某某市 项目总投资：可研报告批复总投资 26474 万元 2.2 建设内容
某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程包括 19 项电缆排管及电缆隧道建设内容。详细分述见以下内容：
1 、 某某 市安居街( 迎宾路— 中和路) 电缆排管新建工程
本工程沿安居街路南新建电缆排管，主排管西起迎宾路路西，东至中和路路西，路径长1.76公里。
新建电缆排管规模为Φ175 MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管4处，采用Φ175 MPP管6回，路径长0.24公里。
全线设环网柜基础9座，与主沟道连接采用Φ175 MPP管6回。
沿线设检查井40座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）29座； J2十字检查井（4米×4米×2米）6座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
5座。全线设环网柜基础8座，与主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
2 、 某某 市府前街（楼西站- 迎宾路）电缆排管新建工程
本工程沿府前街路南新建电缆排管，主排管东起楼西站，西至迎宾路路西，路径长2.11公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管6 处，采用Φ175MPP管6回，路径长0.64公里。
全线设环网柜基础8座，与主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
沿线设检查井52座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）30座；
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J2十字检查井（4米×4米×2米）14座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
8座。
3 、 某某 市敬德街（东义虎路- 中升街）电缆排管新建工程
本工程沿敬德街路北新建电缆排管，主排管西起义虎路路东，东至中升街路东，路径长1.8公里。电缆排管规模为Φ175MPP管12回 +7×Φ32PE管1回。
横过路顶管4处，采用Φ175 MPP管6回，路径长0.4公里。
全线设环网柜基础4座，与主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
沿线设检查井39座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）29座； J2十字检查井（4米×4米×2米）6座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
4座。
4 、 某某 市学府街电缆排管新建工程
本工程主排管东起敬德街，西至孝汾大道，沿山体公园北侧路北侧，新建电缆排管，路径长1.137公里。
电缆排管规模为Φ175 MPP 管 15 回+7×Φ32PE 管 1 回。
横过路 2 处，采用Φ175 MPP 管 7 回+7×Φ32PE 管 1 回，路径长 105 米。
全线设环网柜基础3座，与主沟道连接Φ175MPP管6回/6米。沿线设检查井22座，其中J1直线井（4m×2.5m)13座,J2十字井 （4m×4m)7座，J3十字井（3m×3m)2座。
5 、 某某 市梧桐街（东景观路- 孝汾大道）电缆排管新建工程
本工程沿梧桐街路北新建电缆排管，主排管东起湖滨路，西至孝汾大道，路径长2.48公里；其中梧桐街（湖滨路-东景观路）为已建电缆排管，路径长0.98公里，本工程仅新建梧桐街（东景观路-孝汾大道）
段，路径长1.5公里。排管规模分述如下：
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东景观路西至孝汾大道西，路径长1.5公里，新建电缆排管规模为Φ175 MPP管11回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管4处，采用Φ175 MPP 管6回，路径长0.38公里。
全线设环网柜基础4座，与主沟道连接采用Φ175 MPP管6回。
沿线设检查井48座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）36座； J2十字检查井（4米×4米×2米）8座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
4座。
6 、 某某 市梧桐街（湖滨路- 中和路）电缆排管新建工程
本工程沿梧桐街路北新建电缆排管，主排管西起湖滨路东，东至中和路东，路径长3.45公里。
新建电缆排管规模为Φ175 MPP管11回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管7处，采用Φ175 MPP管6回，路径长0.81公里。
全线设环网柜基础11座，与主沟道连接采用Φ175
MPP管6回。沿线设检查井85座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）66座； J2十字检查井（4米×4米×2米）9座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
10座。
7 、 某某 市梧西路( 前营变电站- 迎宾路) 电缆隧道新建工程
本工程东起前营变电站，西至迎宾路，沿梧西路路北新建 10kV 电缆隧道，路径长 1.03 公里。
（1）电缆隧道规模 以110kV前营变电站为起点，沿梧西路北侧向西至迎宾路，电缆隧道全线净截面为2m×2m(宽×高)；隧道内设双侧电缆支架，隧道转弯半径不小于2米。
电缆隧道全线设置完整的通风、消防、排水、照明及接地系统。
（2）本工程新建电缆隧道共分为5个防火分区，分别为AB区、
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BC区、CD区、DE区、EF区；AB、BC、CD防火分区长度均为200米， DE、EF防火分区长度均为214米。每一个防火分区设人孔2个、出风口 2个、进风口1个、排水井1个；每一个防火分区配置检修电源箱1台、抽水泵2台（一主一备）、风机2台、灯具185盏；每个排水井配置自动排水成套设备1套。
8 、 某某 市孝汾大道（崇文大街- 看守所）电缆排管新建工程
本工程沿孝汾大道路西新建电缆排管，主排管南起崇文大街路 北，北至看守所，路径长1.52公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管4 处，采用Φ175 MPP管6回，路径长0.35公里。
全线设环网柜基础6座，与主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
沿线设检查井38座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）24座； J2十字检查井（4米×4米×2米）7座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
7座。
9 、 某某 市孝汾大道（孝汾大道桥南- 梧桐街）电缆排管新建工程本工程沿孝汾大道路西新建电缆排管，主排管北起孝汾大道桥 南，南至梧桐街路南，路径长2.26公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管6 处，采用Φ175 MPP管6回，路径长0.52公里。
全线设环网柜基础8座，与主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
沿线设检查井51座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）37座； J2十字检查井（4米×4米×2米）8座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
6座。
10 、 某某 市义虎路( 前营变电站- 梧桐街) 电缆隧道及排管新建工程
（1）隧道部分：
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①电缆隧道规模 以110kV前营变电站为起点，沿梧西路北侧向东至义虎路东，新建电缆隧道,路径长0.464公里；电缆隧道全线净截面为2m×2m(宽× 高)；隧道内设双侧电缆支架，隧道转弯半径不小于2米。
电缆隧道全线设置完整的通风、消防、排水、照明及接地系统。
②本工程新建电缆隧道共分为 2 个防火分区，分别为 AB 区、BC 区；AB 防火分区长度为 226 米，BC 防火分区长度均为 238 米。每一个防火分区设人孔 2 个、出风口 2 个、进风口 1 个、排水井 1 个；每 一个防火分区配置检修电源箱 1 台、抽水泵 2 台（一主一备）、风机 2 台、灯具 74 盏；每个排水井配置自动排水成套设备 1 套。
（2）电缆排管部分 本工程沿义虎路东新建电缆排管，主排管南起义虎路东，北至梧桐街南，路径长1.89公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管16回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管1 处，采用Φ175MPP管6回，路径长0.08公里。
全线设环网柜基础6座，与主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
沿线设检查井42座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）36座； J2十字检查井（4米×4米×2米）4座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
2座。
11 、 某某 市振兴街（孝汾大道- 留义面粉厂）电缆排管新建工程本工程沿振兴街路北新建电缆排管，主排管西起孝汾大道路西， 东至留义面粉厂东，路径长0.48公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管2 处，采用Φ175MPP管6回，路径长0.15公里。
全线设环网柜基础3座，与主沟道连接采用Φ175 MPP管6回。
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沿线设检查井12座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）6座； J2十字检查井（4米×4米×2米）4座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
2座。
12 、 某某 市振兴街（永安路- 府前街）电缆排管新建工程
本工程沿振兴街路南新建电缆排管，主排管东起永安路路西，西至府前街与振兴路交叉口东，路径长2.82公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管6 处，采用Φ175 MPP管6回，路径长0.48公里。
全线设环网柜基础7座，与主沟道连接采用Φ175 MPP管6回。沿线设检查井61座，其中J1直线检查井（4米×2米×2米）47座； J2十字检查井（4米×4米×2米）8座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
6座。
13 、 某某 市中和路（北外环- 新安街）电缆排管新建工程
本工程沿中和路路西新建电缆排管，主排管北起北外环路路北， 南至北新安街路南，路径长3.3公里。
电缆排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。横过路顶管8 处，采用Φ175MPP管6回，路径长0.86公里。
全线设环网柜基础13座，与主沟道连接采用Φ175
MPP管6回。沿线设检查井83座，其中J1直线检查井（4米×2.5米×2米）58座； J2十字检查井（4米×4米×2米）12座；J3十字检查井（3米×3米×1.9米）
13座。
14 、 某某 迎宾110kv 输变电工程10kv 接续线部分电缆隧道和排管工程
为满足迎宾110kV变电站10kV线路送出工程的条件，需在迎宾路东侧，永安路西侧和规划路南侧修建电缆隧道和排管。
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（1）需在永安路西侧修建电缆排管(A-C)643 米，位置在永安路西侧红线外 2.5 米处，为 16+1 根；并需在永安路修建 4 处东西方向的排管作为穿永安路的路径，分别为 A-L，O-M，B-N 和 C-D，长度均为 65 米，为 12+1 根。
（2）需在规划小区道路南侧红外线 4.5 米修建 1 条电线隧道 (B-E)，电线隧道截面为 2.0 米×2.0 米，长度为 574 米。
（3）需在迎宾路西侧红线外 5 米修建 1 段电缆隧道和 1 段电缆 排管，电缆隧道截面为 2.0 米×2.0 米，长度为 441 米(E-F)；电缆排管 为 16+1 根，长度为 186 米(F-H-J)，另外需穿迎宾路修建 1 条电缆隧道， 电缆隧道截面为 2.0 米×2.0 米，长度为 74 米(F-G)，穿新安街时需修 建 1 条 12+1 孔的电缆排管，长度为 29 米(J-K)。
15 、 某某 市封家峪电缆排管工程
本工程主排管北起敬德街南至保障性住房，沿封家峪小区路西侧新建电缆排管，路径长480米。
排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回。
全线设环网柜基础2座，与主沟道连接Φ175MPP管6回。
沿线设检查井9 座， 其中J1 直线井（ 4m×2.5m)5 座， J2 十字井 （4m×4m)4座。
16 、 某某 市三贤路电缆排管工程
本工程主排管北起崇文大街南，沿三贤路东侧，向南敷设至振兴路南，路径长600米。
排管规模为Φ175MPP管12回+7×Φ32PE管1回，其中过振兴路采用顶管敷设。横过路1处采用Φ175MPP管7回+7×Φ32PE管1回顶管过路， 路径长180米。
全线设环网柜基础2座，主沟道连接采用Φ175MPP管6回。
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沿线设检查井14座，其中J1直线井（4m×2.5m)10座，J2十字井 （4m×4m)3座，J3十字井（3m×3m)1座。
17 、 某某 市永安路电缆排管工程
本工程主排管北起胜溪街，南至贞观大道，路径长1210米，沿永安路东侧新建电缆排管。
排管规模为15回采用Φ175MPP管+7×Φ32PE管1回,其中过胜溪街、铁路、时代大道、胜溪湖、贞观大道均采用顶管敷设。
横过路2处（排管规模采用Φ175MPP管7回+7×Φ32PE管1回，路径长140米，均采用顶管敷设。
全线设环网柜基础2座，与主沟道连接Φ175MPP管6回/6米；联合基础1座，与主沟道连接Φ175MPP管12回/6米。
沿线设检查井18座，其中J1直线井（4m×2.5m)5座，J2十字井 （4m×4m)11座，J3十字井（3m×3m)2座。
18 、 某某 市孝汾大道电缆排管工程
本工程主排管北起建设西街，南至孝汾大道桥北，路径长1410 米，沿孝汾大道西侧新建电缆排管。
排管规模为Φ175 MPP管15回+7×Φ32PE管1回，其中过文昌路、铁路均采用顶管敷设。横过路3处，采用Φ175 MPP管7回+7×Φ32PE管 1回，路径长150米。
全线设环网柜基础 7 座，与主沟道连接采用 6 回Φ175 MPP 管。沿线设检查井 25 座，其中 J1 直线井（4m×2.5m)10 座，J2 十字 井（4m×4m)12 座，J3 十字井（3m×3m)3 座。
19 、 某某 市建设西街电缆排管工程
本工程主排管东起孝汾大道，西至大宋路，路径长 1330 米，沿建设西街南侧新建电缆排管。排管规模为φ175 MPP 管 15 回+7×Φ32PE
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管 1 回。
横过路 7 处，采用内径φ175MPP 管 7 回+7×Φ32PE 管 1 回，路径 长合计 270 米。
全线设环网柜基础 2 座，与主沟道连接采用 6 回φ175MPP 管。沿线设检查井 28 座，其中 J1 直线井（4m×2.5m)12 座，J2 十字 井（4m×4m)10 座，J3 十字井（3m×3m)6 座。以上 19 项工程所在道路均为沥青砼路面。
2.3 建设工期
本项目预计 2017 年 5 月开工，2020 年 8 月竣工，建设期 3 年。
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第三章
PPP 实施方案概述
3.1 PPP 模式的必要性
1、响应国家宏观政策，创新基础设施建设投融资机制 某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）提出：“为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。
某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程建设项目是城市基础设施建设项目，采用 PPP 模式吸引社会资本参与项目的建设和运营，符合国家政策要求。
2、降低项目周期成本，提升中低压配电网工程建设质量与效率通过本 PPP 项目的实施，引入具有高水平的中低压配电网工程建 设主体参与某某电缆排管建设，与某某市人民政府授权的国有公司共同成立项目公司。划清政府与项目公司之间的责、权、利，有利于降低项目的全寿命周期成本，改善某某市中低压配电网工程配套电缆排管的条件，完善电缆排管的建设，更好地满足某某市百姓对城市电网建设的要求。在市场竞争机制下引入社会投资人，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业分工优势，利用其先进技术和管理经验，提高建设、运营维护的效率与质量。
3、优化政府职能范围，促进政府职能转变及效率提升 PPP 模式要求某某市政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应的风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品
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和服务质量得到改善，达到物有所值。
4、解决当前财政资金不能完全满足建设需要的困境 本项目属于公益性事业，通过引进社会投资人参与建设，避免政府在项目建设初期支付大额资金，而是通过在合作期限内，根据绩效考核进行政府付费，可以平滑财政支出，缓解政府在短期内投资压力， 加快建设步伐。
3.2 实施
PPP 模式的意义
1、实施 PPP 模式，可以实现项目参与各方的共赢，因而能够得到各方的积极响应 就政府方而言，实施 PPP 模式，一方面，通过有效的竞争，不仅解决了项目融资难题，降低融资成本，缓解了政府的资金压力，提高了财政资金的使用效率。另一方面，政府资本参股项目公司还有可能从更加高效的项目公司获取利润而减少项目实际投入总成本，实现了财政理财的“物有所值”。就社会资本而言，实施 PPP 模式，通过某某市人民政府或其授权主体根据项目公司提供服务情况，按照《特许经营协议》的规定，向项目公司（社会资本）支付电缆排管建设或维护服务费获取稳定的投资收益，从而实现社会资本投资经营的“物有所值”。就某某市民而言，实施 PPP 模式，可以较早享受优质电缆排管给生活带来的舒适，从而使广大某某市民感受到电缆排管 PPP 项目所带来的“物有所值”。
2、实施 PPP 模式，可以使得参与公共项目的社会资本获得稳定的回报，因而可以充分调动社会资本参与的积极性 本项目拟引入社会资本与某某市人民政府授权的国有公司共同组建项目公司，负责孝某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程建设项目的投资、建设、运营维护及管理。项目公司通过
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收取政府基于绩效考核的政府购买服务、财政补贴及政府奖励等方式用于弥补项目运营成本、还本付息、收回投资并实现合理的收益，具有极大的投资价值，对社会资本有充分的吸引力，有利于调动社会资本的积极性。
3、实施 PPP 模式，可以大幅度降低项目生命周期成本，因而有利于项目整体运营效率的提升 规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，与传统政府采购模式相比，可以提高运营效率与质量，降低项目全生命周期成本。采用 PPP 模式操作项目，引入拥有先进技术和管理经验的社会投资者。在项目建设阶段，由社会投资者参与到项目可行性研究、设计和施工管理等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。相对于政府单独实施排水管网项目建设的传统模式，PPP 模式能够更好地控制技术风险、控制建设成本。在运营阶段，项目公司可以借助社会投资者在中低压配电网工程等方面的运营管理经验，不断提升企业管理水平、技术水平和服务水平，能够提高运营效率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本和资金规划，提高成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运营维护资金的风险。而政府方在设定协议文件时，将充分考虑项目建设的标准和运营效果，将补贴支付与绩效评价挂钩，激励社会资本提高运营效率。
4、实施 PPP 模式，是深化我市财税体制改革、提升政府治理能力重要内容。
根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产
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负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
规范的政府和社会资本合作模式能够将市政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
3.3 投融资机构
某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程 PPP 项目静态总投资约 26474 万元，资本金占总投资的 20%，即 5295 万元。具体投资额以经批准的设计概算为准。
政府和社会资本以货币方式出资，资本金及融资的到位次数及时间应满足法律规定合本项目的工程建设为原则。
PPP 项目公司的注册资本中，政府指定的出资机构占比 20%，中标社会资本占比 80%。
3.4 运作模式
某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程 PPP 项目拟采用建设-运营维护-移交模式（BOT 模式），具体为：
1、某某市工务局作为本项目的实施机构，负责项目准备、采购、监管及移交工作。
2、某某市城镇公共服务和基础设施建设有限公司作为政府指定的出资机构，与中标的社会资本共同出资成立项目公司。
3、某某市工务局与项目公司签署 PPP 合同，授权项目公司完成
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本项目，并在合作期限内对项目公司进行现场监督以及绩效考核。
4、项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护等工作。中标的社会资本承担融资建设的连带责任。
5、本项目主要采取政府付费，某某市工务局作为实施机构，负责对设施的可用性和运维服务进行绩效考核，并将考核结果通报某某市财政局，某某市财政局依据考核结果进行付费。
6、合作期限为 18 年，包括建设期 3 年。
7、合作期内，项目公司做好安全监控和巡查等安全保障；负责设施设备的维护，保证正常运行；发生险情时采取紧急措施及时抢修并通知有关单位；制定相应的应急预案。
8、合作期结束后，由项目公司按既定的移交标准无偿向政府方指定的部门进行移交。
项目的运作模式见下图。
18
3.5 合作期限
本项目建设期 3 年，运营维护期 15 年，合作期限共 18 年。
3.6 风险分担机制
按照“最适宜方承担”的原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策等风险通常由政府承担； 不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，确保本项目顺利实施和实现物有所值。
基于上述原则，结合本项目的实际情况，确定本项目风险分配框架，详见下表。
某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程 PPP 项目风险分配表
风险类型 风险描述 风险分配方式与降低风险措施
建设风险
1、完工延误风险 政府方造成的延误由政府方承担，项目公司造成延误由项目公司承担，社会资本承担连带责任；不可抗力造成的风险双方共担 2、建设成本超支风 险 项目公司承担，社会资本承担连带责任
3、建设质量风险 项目公司承担，社会资本承担连带责任 项目运营 维护风险 4、实际运营维护成 本高于预期成本 项目公司承担
融资风险
5 、融资结构不合理、融资的可行性
项目公司承担，社会资本承担连带责任
政策风险 6、国家宏观政策发生变化，如税率税种、城市规划变更等产生风险
政府承担 法律风险 7、法律法规的变更 而产生的风险 政府承担
不可抗力 8、包括：洪水、风暴、地震、雷击火灾等战争、罢工
政府和项目公司共担
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3.7 产出说明
3.7.1 主要产出说明
本项目建设的主要目的是解决某某市城区现有中低压配电网不足的问题。
项目建设内容包括某某市安居街（迎宾路—中和路）)缆排管新建工程、某某市府前街（楼西站-迎宾路）电缆排管新建工程等共计19 项电缆排管及电缆隧道建设内容。
本项目拟由 PPP 项目公司负责投资、建设、运营，在运营期内， 项目公司负责电缆排管的维护工作，确保设施能够正常使用。项目建设期 3 年，合作期 18 年（含建设期）。
3.7.2 建设及运营维护标准
本项目应按照相关政策法规要求进行建设及运营，具体建设及运营维护要求由某某市政府或其指定的实施机构在《PPP 合同》中与中标社会资本进行详细约定。
本项目建设及运营维护主要参照如下标准：
《城市工程管线综合规划规范》（GB50289-1998）
《城市电力电缆线路设计技术规定》（DL/T 5221-2005）
《电缆防火措施设计和施工验收标准》（DLGJ 154-2000）
《10（6）kV~500kV 电缆线路技术标准》（Q/GDW 371-2009）
《电力电缆线路运行规程》（Q/GDW 512-2010）
建设以及运营维护需要满足相关标准规范的要求，能够确保正常、安全、高效地运营。
3.8 项目回报机制
1、项目收益率 合理利润率是衡量 PPP 项目投资回报能力的重要指标之一，是
20
PPP 项目各个参与主体对项目投资效益和资本金使用效率作出科学判断的重要依据。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）中的规定，“PPP 项目合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。” 目前，PPP 项目合理利润率主要参考项目内部收益率（IRR）的指标来确定，即以合作期内的第一年年初为基准点，将合作期内各年的净现金流量按一定的折现率折现到第一年年初的现值之和为零时，所采用的折现率，也就是资金流入现值总额与资金流出现值总额相等、净现值等于零时的折现率。基于这一指标，可以在考虑时间价值的基础上，从项目全周期动态净现金流的角度分析项目公司（SPV）综合收益能力。本项目的内部收益率主要分析项目投资税后财务内部收益率，考核项目全部投资的收益水平。
根据目前城市基础设施和公用事业特许经营项目中，考虑到社会资本将承担的资金成本、税费等费用，行业内投资人所要求的项目财务内部收益率一般在 5％～8％之间。经测算本项目全投资税后财务内部收益率为 6.1%，且该指标和着社会资本的筹资能力无关。社会资本可对该指标在招投标阶段开展竞争。
2、回报机制 本项目为某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程项目，采用政府付费 PPP 模式。SPV 公司在合作期内负担项目的投资、融资、建设、维护，政府则在运营维护期内承担全部直接付费责任，通过某某市财政逐年向项目公司支付。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本、经审计确认的其他支出和社会资本方必要的合理利润。
21
根据可行性研究报告，本项目总投资 26474 万元。合作期限为 18 年，支付期从第 4 年开始至第 18 年，共计 15 年。在政府付费 PPP 模式下，在本项目运营维护期内，自支付期限起始日起，每一年安排一次支付，支付时间由政府和社会资本协商决定。合作期内，政府可根据自身财政收支状况，按照合同约定的社会资本的收益水平，经双方协商，提高每年政府付费金额，缩短合作年限。
根据可研报告的有关数据测算，支出责任期内，政府每年的支付责任为 3560 万元。
3、调价机制 根据国家有关政策文件，PPP 项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响支出责任期内的政府支出责任。目前常见的调价机制为公式调价法，即通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定价格指数之间的数学模型，反映产品成本变动对项目价格的影响。通过数学模型计算的调整价格，将作为下一个调价区间里政府补贴的支付依据。本项目由于物价指数变动所形成的运营维护费用上涨的风险由项目公司承担。
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第四章 财政承受能力评价依据 4.1
财政承受能力论证概述 财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）
项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。通过财政承受能力论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。
政府对 PPP 项目支持的形式不同，相应的财政支出责任也有所区别，主要分为直接支出和或有支出。直接支出包括可行性缺口补助和政府付费。可行性缺口补贴的对象是具有经济可行性但不具有商业可行性的项目；若政府依据所提供服务和资产定期支付费用，则称为政府付费。或有支出责任是机遇不受政府控制的未来不确定事件，因此付费的发生、额的都相对灵活，主要是政府对来自汇率、通胀、价格、信用等等方面的不可抗风险进行的担保。
4.2
财政承受能力论证意义 国家出台了大量政策文件对 PPP 项目的财政承受能力论证进行了指导和规范，其中《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21 号）（以下简称《财承指引》）、《关于印发<PPP 物有所值评价指引(试行)》的通知>（财金 〔2015〕167 号）（以下简称《物有所值指引》）对财政承受能力论证的具体内容和工作方法进行了说明。客观地对政府财政能力进行评价对政府参与 PPP 项目的公信力非常重要，只有通过建立清晰的预
23
算和风险控制机制，确保安置支付直接负债和或有负债，才可以提升社会资本对政府的信任，促进 PPP 项目顺利落地实施。
4.3
财政承受能力评价流程 根据《财承指引》，财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、政府财政能力评估和论证结论四个阶段（详见下图）。在明确责任识别时要按照股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四类进行区分；支出测算则需根据项目实际投资额等数据进行客观测算， 保证评估结论的真实性。
24
财政承受能力论证流程图
25
第五章
责任识别 5.1
股权投入 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目的项目公司由政府指定的出资代表和社会资本共同出资组建，因此政府支出责任中包含股权支出。
5.2
运营补贴 政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任，本项目的政府支出责任将按照相关数据进行具体测算。
5.3
风险支出 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照“最适宜方承担”的原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目采取比例法对各种风险进行测算和估计。
5.4
配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据现有资料，本项目的配套基础设施等前期费用已经包含在项目总投资中，故暂时不对配套投入做具体量化测算。
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第六章
支出测算 6.1
测算依据和说明 6.1.1
基本前提 本项目为某某市城区中低压配电网工程项目配套电缆排管土建工程项目，采用政府付费 PPP 模式。SPV 公司在合作期内负担项目的投资、融资、建设、维护，政府则在运营补贴期内承担全部直接付费责任，通过某某市财政逐年向项目公司支付。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本、经审计确认的其他支出和社会资本方必要的合理利润。
本项目总投资 26474 万元，合作期限为 18 年，支付期从第 4 年开始至第 18 年，共计 15 年。在政府付费 PPP 模式下，在本项目运营维护期内，自支付期限起始日起，每一年安排一次支付，支付时间由政府和社会资本协商决定。
本项目按照《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，结合 《财承指引》进行支出测算。以可行性研究报告中的估算为依据，参照行业或类似项目的估测指标；物价水平参照现行市场价格及有关规定计算；遵循谨慎性原则，相对审慎、保守地进行测算；坚持客观、公正、实事求是的原则。
6.1.2
计算期 本项目政府和社会资本合作期自 2017 年-2034 年，建设期 3 年， 运营维护期 15 年，共 18 年，其中政府运营补贴支出责任期自 2020 年-2034 年，共 15 年。
6.1.3
数据说明 在本测算中，融资成本利息暂按商业银行中长期贷款基准利率 4.9%计算。
27
本项目运营成本主要考虑检修费和人员工资，其中检修费 12.8 万元，人员工资福利费按照 60 万/年进行估算。本项目考虑所得税、增值税。
本项目摊销采用平均年限法，残值率为 0%，年限为 15 年。
按照《财承指引》规定，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。本项目根据行业、项目类型等因素，参考资本加权平均成本，资本资产定价或无风险利率等，折现率取值为 4.5%。
6 . 2
支出测算
按照《财承指引》的规定，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：
根据《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，结合《财承指引》公式，具体测算如下：
项目公司的股权结构中，由政府指定的出资代表出资 20%，社会资本 80%。政府的股权支出见附表。
本项目为政府付费项目，政府承担全部运营补贴支出责任，本项目的政府支出责任将按照相关数据进行具体测算，详见附表。
项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目的法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，风险支出见附表。
本项目暂不考虑配套投入支出。
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第七章 财政承受能力论证 7.1
某某市一般财政收支能力分析 《财承指引》指出，要根据每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例分析地方财政对 PPP 项目的财政承受能力。根据某某市财政局提供的 2009-2016 年一般公共预算支出情况，经测算年增长率及年均增长率见下表。
某某市 2009-2016 年一般公共预算支出情况
年份 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 一般公共预算 支出
172504
220032
283936
319688
304573
316115
308441
262445 增长 率
9.81%
27.55%
29.04%
12.59%
-4.73%
3.79%
-2.43%
-14.91% 年均增长 率
7.3%
7.2
某某市财政一般预算收支预测 根据《财承指引》规定，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
本报告中，暂以某某市 2009-2016 年财政一般公共预算支出数额的年平均增长率 7.3%对未来本市财政情况进行预测，具体数额详见附表。
7.3
本项目财政承受能力论证 在合作期限内，本项目占全市财政一般公共预算比例介于 0%— 1.03%之间，占比最大值 1.03%出现在 2020 年，该年政府支出责任为 3595.27 万元，一般公共预算支出为 347886.19 万元，具体数据详见附表。
29
根据现有资料，除本项目外，某某市正在推进某某 市人民医院新建工程、某某市职业教育中心项目、府前街道路改造工程、湖滨路小学项目、 某某市市政公共服务项目（一包）等 PPP 项目，综合所有项目，支出责任的占比最大值 5.34%，出现在 2020 年，各年的支出责任及比例见附表。因此，某某市在本项目合作期内每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例均不超过 10%，符合相关规定，详见附表。
7.4
领域均衡性评估 《财承指引》要求，行业和领域均衡性评估要根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
目前，某某市拟实施的 PPP 项目主要涉及道路、管网等基础设施和教育、医疗等公共服务领域。目前本项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例远低于《财承指引》中不超过 10% 的要求，因此不排除未来其他领域采用 PPP 模式的可能性，完全能够在不增加政府财政负担的前提下，平衡不同行业和领域，避免某一行业和领域 PPP 项目过于集中的情况。
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第八章 论证结论 1、经过论证，本项目采取 PPP 模式，不仅能够拓宽某某市基础设施建设的融资渠道，充分发挥社会资本的融资、设计、运营管理优势，减缓政府财政负担，还可以增强公共服务供给能力，满足某某市人民生活水平持续提高的需要，促进地方经济的可持续发展。
2、经测算，自 2017-至 2034 年，本项目占全市财政一般公共预算比例介于 0%—1.03%之间，占比最大值 1.03%出现在 2020 年，综合目前拟实施的所有项目，每一年的支出责任的占比最大值 5.34%， 低于《财承指引》中 10%的规定，且不存在行业集中现象。本项目通过财政承受能力论证。
31
附表
一、本项目财政承受能力评估表二、财政承受能力评估总表
32
本项目财政承受能力评估表
年份 2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
一般公共 预算支出
281603.49
302160.54
324218.26
347886.19
373281.88
400531.46
429770.26
461143.49
494807
530927.9 政府支出 责任
1058.96
0.00
0.00
3595.27
3593.06
3591.35
3589.14
3586.94
3584.73
3582.53 占比 0.38%
0.00%
0.00%
1.03%
0.96%
0.90%
0.84%
0.78%
0.72%
0.67%
年份 2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
一般公共 预算支出
569685.6
611272.65
655895.56
703775.93
755151.58
810277.64
869427.91
932896.15
政府支出 责任
3580.32
3578.12
3575.91
3573.70
3571.50
3569.29
3567.09
3564.88
占比 0.63%
0.59%
0.55%
0.51%
0.47%
0.44%
0.41%
0.38%
财政承受能力评估总表
项目 2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
一般公共预算支出 281603.49 302160.54 324218.26 347886.19 373281.88 400531.46 429770.26 461143.5
494807 530927.9
某某市人民医院新建工程
894.06
3231.33
4504.03
7869.29
7866.29
7863.3
7860.31
7857.31
7854.32
7851.32
某某市职业教育中心项目
848.72
576.73
2949.18
2947.96
2946.74
2945.52
2944.3
2943.08
2941.86
2940.65
府前街道路改造工程
411.35
793.45
793.18
792.89
792.58
792.27
791.93
791.58
791.21
790.83
湖滨路小学项目 334.42
667.63
667.41
667.17
666.93
666.67
666.40
666.11
665.81
665.50
某某市市政公共服务项目（一包）
933.03
410.61
2697.25
2696.16
2695.07
2693.99
2692.9
2691.82
2690.73
2689.65
中低压配电网工程
1058.96
0.00
0.00
3595.27
3593.06
3591.35
3589.14
3586.94
3584.73
3582.53
合计
4480.53394
5679.75718
11611.0469
18568.7378
18560.6719
18553.0923
18544.9811 18536.840 2
18528.6682
18520.474 占比 1.59%
1.88%
3.58%
5.34%
4.97%
4.63%
4.32%
4.02%
3.74%
3.49%
项目 2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
一般公共预算支出 569685.6 611272.65 655895.56 703775.93 755151.58 810277.64 869427.91 932896.1
1000998
1074070
33
34
某某市人民医院新建工程
7848.33
7845.33
7842.34
7839.34
7836.35
7833.36
7830.36
7827.37
7824.37
7821.38
某某市职业教育中心项目
2939.43
2938.21
2936.99
2935.77
2934.55
2933.34
2932.12
府前街道路改造工程
790.42
790.00
789.55
789.09
788.60
湖滨路小学项目 665.17
664.83
664.46
664.08
663.69
某某市市政公共服务项目（一包）
2688.56
2687.47
2686.39
2685.3
2684.22
2683.13
2682.05
中低压配电网工程
3580.32
3578.12
3575.91
3573.70
3571.50
3569.29
3567.09
3564.88
合计 18512.235 18503.95
18495.647 18487.285 18478.901 17019.124 17011.618 11392.25
占比 3.25%
3.03%
2.82%
2.63%
2.45%
2.10%
1.96%
1.22%
