某某 市财政局
某某
2020
年6 6
月
目录
第一章
项目基础信息
................................ .....
4 4
一、项目概况 ............................................ 4 二、项目公司股权情况 .................................... 4 三、风险分配结果 ....................................... 11 四、项目运作方式 ....................................... 14 五、采用 PPP 模式运作的必要性和可行性 ................... 26 六、付费机制 ........................................... 29 七、项目交易结构示意图 ................................. 30 第二章
财政承受能力论证
................................ ..
31
一、责任识别 ........................................... 31 二、财政支出责任测算 ................................... 33 三、 财政承受能力评估 .................................. 75 四、 结论 .............................................. 80
3
编制说明
为拓宽某某市市本级棚户区改造及配套基础设施融资渠道，完善投资环境，合理配置资源，促进市场竞争，推动体制机制创新，某某市人民政府拟采用政府和社会资本合作(PPP)模式实施某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设项目。
为了响应国家部委、省委的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力， 实现 PPP 项目的可持续发展，按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21 号）的要求，通过责任识别、支出测算等方式，由某某市房产管理局、某某市财政局对某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目（下称“本项目”）开展财政承受能力的评估和论证工作，并出具本报告。
4
第一章
项目基础信息
一、项目概况
一、项目基本情况1 1 、项目名称
某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目。2 2 、项目类型
本项目为新建+存量项目。
3 3 、项目所在地
本项目各个建设内容分布在某某市市本级城市范围内，为环城高速以西，大塘路以北，十里河以东，京包铁路线以南。
4 4 、项目所属行业
本项目属于保障性安居工程。
5 5 、项目公共产品或服务内容
本项目为棚户区改造及其配套基础设施建设项目，对公益性配套设施进行建设、运营管理。
5 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
本项目提供的公共产品和服务内容为满足人们日常生活的城市配套基础设施的需要。
6 6 、投资规模及资金来源
依据《某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设项目可行性研究报告》，项目总投资 490,908.37 万元，其中工程费用及存量 资产购置费用 264,782.17 万元，工程建设其他费用 211,891.42 万元 （包括征收拆迁费 196,363.35 万元），预备费 14,234.78 万元。项目总投资估算构成见表一。
根据某某市政府批复的《某某市住房和城乡建设局关于某某市市
本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目方案调整的请示》， 经过评估，通过盘活保障性住房小区的地下车位（库）、某某南站及 永泰门广场车位、永泰南门广场及高铁南站公共服务业态和城墙带状 公园停车场，共盘活存量资产 7 亿元。
项目建设期，项目资本金由政府方出资代表和社会资本按约定比例承担；除项目资本金之外的其余资金，由项目公司依据项目资金需求自行选择融资方式，社会资本对项目公司的融资予以保障。
6 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
项目总投资估算表（表一）
序号
工程或费用名称
估
算
价
值( ( 万元) )
建筑工程
安装工程
存量资产购置、设备购置
设备安装
其他费用
合
计
第一部分
工程及存量资产购置费用
154627.9
12797.68
97356.59
264782.17
1 棚改项目 90527.67
6943.75
97471.42 2 平城区医院 38926 8803.04 8000
55729.04
3
康养加体检中心
18919
3127.85
10000
32046.85 4 中医院 3000
3000
5 永泰门南广场改 造
1486
723.04
162.84
2371.88
6 保障性住房地下 车库改造
1280
1280
7 智慧停车管理中 心平台
180
2250
2430 8 高铁站改造 309.23 143.75
452.98
9 永泰门南广场建 设项目-停车场
5879.43
5879.43
10 永泰门南广场建 设项目
25714.16
25714.16
11 高铁站站前广场 -停车场
8809.38
8809.38
12
高铁站站前广场
3890.61
3890.61
13 城墙带状公园- 停车场
5490.68
5490.68
14 保障性住房-停 车场
20215.74
20215.74
第二部分
其他费用
0 0
0 0
0 0
0 0
211891.42
211741.42
1 征地拆迁费
196363.35 196363.35 2 建设管理费
5538.78 5538.78
2.1
建设单位管理费
2971.33
2971.33 2.2 工程监理费
1918.44 1918.44 2.3 招标代理费
649.01 649.01
7 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
序号
工程或费用名称
估
算
价
值( ( 万元) )
建筑工程
安装工程
存量资产购置、设备购置
设备安装
其他费用
合
计
3
可行性研究费
127.52
127.52 4 节能评估费
108.36 108.36 5 勘察设计费
5593.19 5593.19 5.1 工程勘察费
492.73 492.73 5.2 工程设计费
5100.46 5100.46
6 建筑物沉降观测 及四至测量费
400
400
7 施工图预算编制 费
407.81
407.81
8
竣工图编制费
326.27
326.27
9 PPP 实施方案费 用
450
458 10 规划费
300 300
11
环境影响评价费
93.91
93.91
12 劳动安全卫生评 价费
194.81
194.81
13 场地准备及临时 设施费
1696.02
1696.02 14 工程保险费
291.4 291.4
第三部分
预备费
14234.78
14384.78
总
投
资
490908.37
7 7 、实施机构
市政府授权市住建局为本项目实施机构。由市住建局具体统筹组织项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等。
8 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
8 8 、政府出资代表
市政府授权某某市保障性安居投资有限公司作为政府出资代表。
9 9 、项目当前进展情况
本项目于 2017 年 9 月 5 日完成前期可行性研究报告编制、立项等工作，2017 年 12 月完成社会资本方采购工作，确定山西三建集团有限公司（联合体牵头人，原名称为山西省第三建筑工程公司）和山西财惠资本管理有限公司（联合体成员，原名称为山西晋财惠晋资本管理有限公司）为本项目中标社会资本。经政府授权，某某市保障性安居工程投资有限公司为政府方出资代表，各方于 2018 年 12 月成立项目公司，即某某市城镇建设有限责任公司。各方已在规定时间内完成注资。目前，本项目部分子项目已按原建设计划开工，但部分子项目由于实施条件发生变化，需要进行必要调整。目前本项目所有建设内容已基本重新确定完毕。
10 、本项目协调机制
为加快推进本项目政府和社会资本合作工作，建议由市政府和社会资本合作（PPP）项目推进工作领导小组负责整个项目的统筹和决策，统一部署并建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进。各部门按照职能分工开展各自工作，具体的部门职责如下: （1）市住建局
9 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
市住建局作为该项目的实施机构，主要承担职责如下：
A.主导推进前期基建手续的办理；
B.负责规划，可行性研究报告，PPP 咨询等项目前期手续的报批工作； C.负责协调项目前期已投入费用的整理和上报；
D.项目实施方案编制，会同市财政局组织评审会议；
E.会同咨询服务机构等落实项目实施方案；
F.负责项目采购，作为采购主体负责社会资本的招标采购工作， 合理设定社会资本资格条件，组织专家评审，并与社会资本进行充分磋商、谈判，将项目中标信息进行公示和公告； G.代表政府签署《PPP 项目合同》；
H.作为合同甲方监督项目投融资、建设、运营等工作，建立监管体系并负责后期绩效考核工作； I.组织资本金筹集和转账，并督促社会资本按合同约定按时足额出资； J.监督社会资本或项目公司履行合同义务，检测项目产出绩效指标，并编制季报和年报报财政局备案； K.审核项目公司提供的运营维护方案，并监督实施情况；
L.在项目执行过程中，负责协调解决合同修订、违约责任和争议协商等工作； M.每 3—5 年对项目进行中期评估；
10 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
N.根据市政府安排组建项目移交工作小组，对项目资产进行评估和性能测试，代表政府收回项目合同约定的项目资产和股权。
（2）市财政局
财政部门负责项目识别论证、社会资本方的采购监管、按约定付费等工作。
A.开展投资评审、项目物有所值评价和财政承受能力论证；
B.会同市住建局、发改委等相关职能部门审核项目实施方案；
C.协助并监督市住建设局会做好社会资本方及相关的采购工作；
D.履行合同约定的政府支付义务；对项目执行过程中的资金、股权、债权等运作进行全过程监督； E.协助实施机构对 PPP 项目实施进行绩效评价工作；
F.录入、修改财政部 PPP 项目库项目信息和资料。
（3）市发改委
A.负责办理项目立项批复等；
B.协助审核本项目 PPP 模式实施方案。
（4）市规划局
A.项目规划选址意见书发放；
B.项目建设用地规划许可证发放。
（5）市审批局
项目建设工程规划许可证发放。
（6）市环保局
11 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
项目环评报告的批复等。
（7）政府出资代表
A.与社会资本方共同出资成立项目公司；
B.负责按照合同约定按时足额出资；
C.选派人员进入项目公司股东会、董事会、监事会及参与财务管理。
二、项目公司股权情况
财金[2014]156 号文规定，“政府在项目公司中的持股比例应当 低于 50%、且不具有实际控制力及管理权”。结合本项目实际，拟定政府授权出资代表出资 50,000.00 万元，占项目资本金比例为 25.46%， 社会资本出资 146,363.35 万元，占项目资本金比例为 74.54%，均以货币方式投资。
三、风险分配结果
本项目风险分配如下表所示：（表三）
风险类别
项目
政府承担
社会资本
承担
共同承担
备注
政策风险
征用和公有化
√
宏观经济调控
√
审批获得延迟或无法获得
√
财务风险
未筹足所需资金
√
融资成本超过预算
√
12 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
风险类别
项目
政府承担
社会资本
承担
共同承担
备注
再融资不确定性
√
征地及拆迁补偿
风险
拆迁失败、成本过高、征收拆迁
无法进行，拖延工期
√
设计建设风险
可研设计
√
初步、施工图设计标准
√
施工质量
√
工地安全
√
原材料价格波动风险
√
√
按照约定的价格变动幅度分别承担风 险
施工成本（除原材料外）
√
完工风险，工期滞后
√
由政府方原因造成
的情形除外
缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
迟延提供施工图纸
√
设计变更
√
√
变更责任方承担
分包商违约
√
工地发生事故
√
大气污染防治及扬尘治理
√
运维风险
运营维护成本
√
13 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
风险类别
项目
政府承担
社会资本
承担
共同承担
备注
运营商违约
√
服务质量
√
运维效率
√
设备维护状况
√
运维技术更新
√
由于设计缺陷引起运维不达标
√
设计责任方承担
由于运维人员不遵守规程引起运
维不达标
√
最低需求风险
有收益项目的最低需求
√
移交风险
项目移交时不能满足即时的新要
求
√
移交费用过高
√
没有达到移交标准
√
法律变更
本级政府可控的法律变更
√
本级政府不可控的法律变更（不
包含税费）
√
不可抗力
不可抗力
√
其他风险
其他风险
√
14 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
四、项目运作方式
本项目运作方式为 BOT+TOT 方式。具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。本项目中既含新建项目又含存量项目，又有投融资、建设运营的需求，适合选择 BOT+TOT 方式。项目公司承担本项目融资、设计、建设、运营、维护职责。在合作期限内，项目公司应遵从国家和山西省、某某市有关本项目建设、运营的法律法规、标准和规范，依据 PPP 项目合同约定，履行各项义务。合作期满后项目资产及相关权利等完好，无偿移交给政府或政府指定单位。下列为运作方式比较表（表四）
影响因素
委托运营O&M
建设-运营- 移 交 BOT
建设-拥有-运营BOO
转让-运营-移交TOT
改建-运营-移交ROT
项目性质
存量项目
新建项目
新建项目
存量项目
存量项目
风险分配基本框架
政府承担风险较高，社会资本承担风险较低
政府承担风险较低， 社会资本承担风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
融资需求
无融资需求
有融资需求
有融资需求
有融资需求
有融资需求
改扩建需求
无改扩建需求
无改扩建需求 无改扩建需求 无改扩建需求 有改扩建需求
15 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
期满处置
移交给政府
移交给政府
不移交给政府
移交给政府
移交给政府
1 1 、项目实施主体
政府出资代表和社会资本共同设立的项目公司作为项目的建设、运营实施主体，在项目合作期限内负责项目的投资、融资、设计、建设、运营维护及期满移交等工作。
2 2 、合作期限
本项目的合作期限为 10 年，包括建设期 2 年，运营维护期 8 年。建设期如延长或缩短，运营维护期不变，合作期限相应延长或缩短。
由于本项目所含子项目较多，为尽快实现各子项目的社会效益， 切实解决民生问题。本方案约定，各子项目分别计算建设期和运营期。
各子项目的建设期从取得监理单位签发的开工令之日起，至竣工验收合格之日止。
原则上，各子项目的建设期不超过 2 年，但由于征地拆迁或政府审批迟滞等非社会资本及非项目公司原因造成实际工期被严重压缩， 无法满足施工需求，经政府和社会资本协商后，可适当调整建设内容， 按甩项处理。各子项目分别从竣工验收合格之日的次日起进入运营期， 至《PPP 项目合同》约定的运营期终止之日为止。
16 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
3 3 、项目前期工作
（1）前期工作分工
项目前期工作中规划选址、用地预审、可研、立项、PPP 咨询、环评、项目预算审核，由政府指定单位办理；项目勘察、施工图设计、建设用地规划许可证办理，建设工程规划许可证办理，施工许可证等各项手续由项目公司办理。全过程造价等第三方咨询机构的选择由项目公司负责。项目拆迁安置由项目公司协助政府办理。原则上，在社会资本采购完成前，相关前期工作由政府方负责，社会资本采购完成后，由社会资本及政府出资平台共同组成的项目公司继续完成前期工作。政府方对项目公司负责的前期工作给予必要的配合。政府方对项目公司所完成的前期工作具有监督权和审核权。
（2）政府前期已完成工作和已投资费用的处理方案
①手续交接方案
本项目已办理基建手续，项目主体不发生变更可继续使用。待项目公司成立后，政府可为其办理施工许可、融资合同等相关手续。
②已投入费用的处理方案
政府方因办理项目可研、立项等前期相关手续，委托咨询机构， 项目配套投入等先行垫付的费用，由项目公司承担，项目公司根据政府提供的因前期工作产生的费用明细（含相关合同和票据），将相应
17 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
费用支付给政府方或政府指定单位，但不得超过投资估算中的相应金额。
4 4 、项目的融资
项目公司可依据项目资金需求向银行等金融机构进行项目融资， 包括但不限于获取银行等金融机构的债权融资款、在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、资产证券化、IPO、并购重组等市场化方式进行融资等。
根据项目融资目的或实际运营情况需引入财务投资人的，可以引入基金、信托等财务投资人。
社会资本方须对项目公司的融资予以保障，项目公司融资不到位，由社会资本方予以补足。
5 5 、项目的建设
为控制项目投资与项目施工质量，施工单位及材料供应商以及其他与项目建设、运营相关的单位的选择由项目公司主导，实施机构予以监督。经实施机构批准，本项目监理单位由项目公司通过招标方式选择。
政府可委派现场代表参与工程实施全过程管理，及时确认工程量和实际总投资。
18 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
6 6 、项目用地及项目资产权属
本项目用地为政府划拨，项目占地土地使用权归政府指定单位所有，政府方负责向项目公司提供满足开工条件的建设用地。本项目用地在项目期限内，为项目之目的，项目公司不需要缴纳任何费用。
本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内
因更新重置或升级改造投资形成的项目资产（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施设备、各信息系统、维护手册等），在合作期限内均归政府或政府指定单位所有，项目公司无偿使用这些资产并负责运营和维护。
7 7 、项目的运营维护
7.1 试运营期 试运营期为各子项目竣工验收合格之日的次日起，至进入正式运营期之间的时间段。
鉴于本项目中各子项目运营属性存在较大差别，本方案约定，项目公司可以根据各子项目的实际情况，自主确定是否需要增加试运营期和试运营期的期限。原则上，试运营期应不超过 6 个月，且试运营期的期限不会改变运营期的期限。
试运营期内便民市场、停车楼、划线停车位、幼儿园、平城区人民医院、平城区康养加体检中心、平城区中医院、永泰门南广场和高铁站站前广场存量业态等子项目产生的经营性收入归项目公司所有；
19 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
试运营期内发生运营维护费用，由项目公司承担。
7.2 运营期内项目公司的责任 试运营期及运营期内对于属于工程保修范围的支出、项目因工程质量、人为损害、管理不善等因素所发生的维护支出由项目公司承担， 不计入运营维护成本。项目公司承担维修责任后，可向责任方追索。
在整个运营期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，管理、运营和养护项目设施，使项目设施处于良好的使用状态。
7.3 本项目运营维护范围 在运营期第 1 年至第 8 年，项目公司的运营维护范围包括：便民市场、停车场（楼）、划线停车位、幼儿园、平城区人民医院、平城 区康养加体检中心、平城区中医院、永泰门南广场和高铁站站前广场 业态等运营管理；公共绿地、体育设施、社区服务用房和智慧停车管 理中心平台的日常维护管理。主要是建筑和配套设施的维修维护工作， 涉及日常保障维修、零星维修、工程维修、绿化保洁、物业管理、安 保管理等。
本 PPP 项目合作期满后，项目公司可继续运营维护范围包括：便民市场、停车场（楼）、划线停车位、幼儿园、平城区人民医院、平城区康养加体检中心、平城区中医院、永泰门南广场和高铁站站前广场业态等运营管理工作，具体内容以双方签订的经营协议为准。其他不涉及使用者付费的运维内容不再由项目公司负责运营。
20 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
8 8 、项目的绩效考核
为加强对本项目在运营维护期内运营维护质量和服务的监管，将在 PPP 项目合同中约定项目公司按要求编制半年报和年报，并报主管部门备案，同时定期开展绩效评估的安排。
（1）考核程序
项目实施机构将针对该项目成立运营维护考核小组。考核小组负责对该项目的进行考核打分。市财政部门依据考核小组意见支付对应的年度政府财政补贴。
（2）考核办法
进入运营维护期后，每半年度考核一次，也可采取不定期抽查方式。
考核采取查验资料、实地查看相结合。如考核发现存在问题， 应要求项目公司整改，项目公司在规定时间未完成整改或经整改仍不达标，政府方根据考核情况确定当次考核分数。
每次考核分数存档备查，年终取各次考核分数平均分作为年度考核分数。
（3）考核内容
依据运营维护内容制定具体考核标准并实施，考核实行百分倒扣制。具体的运营考核指标详见附件。
（4）考核结果与财政补贴拨付
21 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
本项目建设成本及投资回报和运营成本及合理利润根据运营期绩效考核结果付费。
建设成本及投资回报考核基数为每期建设成本及投资回报总和的 80%，旨在加强对建设期整体质量把控，避免因建设期存在质量隐患导致后期运维成本增加或运维无法达标导致项目不具有可用性。本项目建设成本由政府审计部门或其委托的专业机构进行财务决算审计。工程决算审计内容包含已审定的工程结算总造价（工程费用），其审计结果即为本项目的建设成本（实际建设成本的确认详见第四章）。
运营成本及合理利润考核基数为每期（运营成本+合理利润）与
（建设成本+投资回报）×20%的总和，旨在加强对运营期运营质量的把控，避免出现建设期质量合格具备可用性但因运维不到位导致项目不具有可用性。本考核实行百分制原则（考核指标详见第八章）。
其中
建设期绩效考核：
每期实际建设成本及投资回报=当期建设成本及投资回报×80%
×绩效考核系数（系数大于 1 时按等于 1 计算）
建设期绩效考核系数=80%+20%×考核得分÷90（60≤考核得分≤ 100）
建设期考核得分＜60，建设期绩效考核系数按照 0.8 计算。运营期绩效考核：
22 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
每期实际运营费用=当期【（运营成本+合理利润）+（建设成本及投资回报）×20%】×绩效考核系数（系数大于 1 时按等于 1 计算）
绩效考核系数=考核得分÷90（60≤考核得分≤100）
如得分在 60 分以下，政府方不再支付下期政府财政补贴，并责 令项目公司限时整改，整改后考核达到 60 分以上，恢复支付政府财 政补贴额；如连续两年出现考核在 60 分以下或连续三次考核在 60 分以下，政府方有权解除合同，项目公司除应全额弥补政府损失外，同时应按照 PPP 合同解约条款承担违约责任。
通过绩效评估，对项目运营管理效率、公共服务质量、公众满意
度、项目协议履约情况等进行综合评价，并将评价结果依法对外公开， 接受社会公众监督。同时根据评价结果，依据合同约定，对运营管理和服务中存在的问题，要求项目公司及时做出调整和改进，对于比较严重问题，将通过扣减政府财政补贴的方式对项目公司进行处罚，切实提高服务质量和运营管理水平。
通过评估，帮助政府全面掌握项目运营状况，发现监管工作的不足和漏洞，调整监管工作范围和工作重点，提高监管工作效率和效果。
9 9 、期限届满后资产处置方式
合作期满后项目资产及相关权利等完好、无偿移交给政府或政府指定单位，且项目公司确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。
23 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
项目合作期满后，政府出资代表和社会资本可以依法对项目公司进行清算、注销。
如果合作期满后需要项目公司存在并继续负责项目的运营维护，由政府方和项目公司另行签订合同。具体处置方式将根据届时的相关政策和处置成本进行选择。
10 、项目的移交
项目资产移交应成立由政府方、项目公司、这回资本共同组建的专门移交委员会或移交小组，负责具体资产移交事宜。
按照方案约定，本项目中的智慧停车管理中心平台、社区卫生服务用房、绿地、体育设施等不涉及使用者付费的子项目将在运营期满 8 年后移交至政府或政府指定单位。便民市场、停车场（楼）、划线停车位、幼儿园、永泰门南广场和高铁站站前广场业态、平城区人民医院、平城区康养加体检中心、平城区中医院等将在约定的运营期满后移交至政府或政府指定单位。
（1）移交日期: 移交日拟为合作周期届满当日。
（2）移交机构：在不迟于本项目合作周期届满前 18 个月，项目实施机构或政府指定的机构代表政府按照合同约定处理项目移交的各项事宜。合作周期届满前 12 个月为移交过渡期。过渡期内由移交双方办理约定移交范围内的全部设备设施及档案资料的移交。在此
24 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 财政承受能力论证报告
期间，项目实施机构或政府指定的机构有权参与该部分项目的管理。
（3）移交范围：在移交日，项目公司应向实施机构完整、无偿 移交本项目设备设施、数据资源、其他权利和权益、文件和资料，且 应清除本项目设备设施和经营权上的一切债务和或有债务（包括抵押、质押或任何形式的担保），具体包括以下内容，但项目公司的银行存款以及债权、债务不属于移交之列。
①本项目的项目设施、数据资源或项目资产的所有权利和利益；
②与项目设施有关的设备、零部件、备品备件、文档以及其他动产； ③项目相关运营、维护、修理记录和其他资料，以使其能够直接或通过其指定机构继续本项目的运维； ④与项目设施有关的手册、图纸、文件及资料。
（4）移交标准：项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标合格，当年绩效考核分值不低于 90 分，此为项目公司通过移交验收的标准。如发现存在缺陷的，未能达到前面所述移交标准的，则项目应及时修复，以满足运维绩效考核合格的要求。如果政府方或项目公司对是否达到移交标准有异议，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。
（5）移交中的性能测试：在本项目移交前，需要对项目的资产
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状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。上述评估和测试工作可以由政府方委托的独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。经评估和测试，项目状况不符合约定的移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置，以确保项目在移交时满足约定要求。
（6）项目移交中的资产交割：项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交市住建局或政府指定的其他机构，办理管理权移交手续。项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
（7）项目移交中的绩效评价
移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP 模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果可作为政府开展 PPP 管理工作决策参考依据。
（8）移交费用：移交过程中发生的费用依据风险分配方案各自承担或者合理共担。
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五、采用
PPP 模式运作的必要性和可行性
1 1 、项目采用
PPP 模式的必要性
本项目采用 PPP 模式与采用传统政府投资模式相比，可以减轻财政压力、增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。
一是减轻政府财政压力。本项目投资规模巨大，估算总投资为
490,908.37 万元，2016 年市财政一般公共预算支出为 912,018.00 万元，如果全部由政府一次性投入本项目，将会占用较多的财政资金， 增加政府负债，给市政府带来较大的财政压力，也会减少政府在其他行业的投入，导致政府投资不均衡，降低政府的应急能力。本项目通过 PPP 模式引进社会资本参与项目的投资建设，将融资风险和偿债压力转移给社会资本，将会大大减轻政府的财政压力，降低政府负债， 增强政府融资能力，促进政府在各行业均衡投资，同时有利于当地经济持续健康发展。
二是政府引入社会资本有利于提高项目建设和管理的质量、效率。通过 PPP 模式引入经验丰富的社会资本来建设、运营维护本项目，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本在棚户区改造的安置及配 套设施运营维护管理方面的专业优势，提高项目建设运营的质量和效 率。
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三是可以实现政府职能的转换。本项目如果采用传统的政府投资模式，政府需要负责项目的投资、融资、建设、运营维护等，需要政府指派大批不同专业的人参与到各个环节，政府将大部分精力放到工程建设、运营维护上面，势必会影响政府对其他行业、单位的监管， 也会影响政府对公众的服务质量。采用 PPP 模式，通过引进社会资本政府不仅减少资金压力，而且不用承担大量人工成本，由专业的建设运营团队承担本项目的投资、融资、建设、运营维护等。另外政府既是一个行业的监管者，也是一个行业的参与者，政府既当裁判员也当运动员，肯定会影响其他行业参与者的积极性，不利于创新和公平竞争。采用 PPP 模式政府可以从繁重的事务中脱身出来，把主要精力放在服务、监管上面，可以提高政府信誉，促进行业健康发展。采用 PPP 模式促使政府职能转换也充分的响应了十八大报告和中央经济工作会议提出的“政府应从生产型政府转变为服务型政府”的号召。
2 2 、项目实施的可行性
一是政策环境越来越成熟。国家及各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施建设和经营的政策，如财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金 [2016]92 号）、财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、
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《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
（国发[2014]60 号）、《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）等一系列文件，为 PPP 模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。
二是项目符合政策精神。根据《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的精神，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、市政基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，重点明确推进市政基础设施投资运营市场化，吸引社会资本投入。本项目符合政策规定的鼓励推广运用 PPP 模式范畴，适宜采用 PPP 模式运作。
三是有成熟投资人市场。国内的市政基础设施行业市场化逐渐发展成熟，投资人市场已经培育发展起来。通过竞争性采购，选择具备丰富的建设、投资、运营维护经验的投资人，其经验可以继续在 PPP 项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现共赢。
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六、付费机制
本项目回报机制为可行性缺口性补助。因本项目属于保障性安居工程，配套设施项目中便民市场、停车位、幼儿园、平城区人民医院、存量公共服务业态、平城区中医院、康养+体检中心项目有经营性收入，但是使用者付费不足以满足项目公司建设和运营成本回收并获得合理回报，故本项目投资回报机制为可行性缺口补助，政府以财政补贴的形式，给予项目公司经济补助，以弥补使用者付费与项目公司成本回收和合理回报的缺口。
政府将按照《PPP 项目合同》的约定及时、足额地向项目公司支付财政补贴，且政府应将财政补贴的支付纳入年度财政预算以及中长期财政规划，并提请某某市人大或人大常委会决议通过。
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授权
大同市人民政府 大同市住建局 PPP项目合同 七、项目交易结构示意图
合资合同、章程 融资贷款
建设
、运营
、维护
使用者付费
可行性缺口补助
施工总承包
合作期届满后无偿移交
项目资产 使用者 项目公司 其他履约方 财政局 出资不少于
14.64 亿元
出资5亿元
施工单位 金融机构 授权
社会资本 大同市保障性安居工程投资有限公司
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第二章
财政承受能力论证
一、责任识别
PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
1 1 、股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。
2 2 、运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
本项目回报机制为可行性缺口性补助。因本项目属于保障性安居工程，配套设施项目中便民市场、停车位、幼儿园、平城区人民医院、存量公共服务业态、平城区中医院、康养+体检中心项目有经营性收入，但是使用者付费不足以满足项目公司建设和运营成本回收并获得合理回报，故本项目投资回报机制为可行性缺口补助，政府以财政补贴的形式，给予项目公司经济补助，以弥补使用者付费与项目公司成
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本回收和合理回报的缺口。
政府将按照《PPP 项目合同》的约定及时、足额地向项目公司支付财政补贴，且政府应将财政补贴的支付纳入年度财政预算以及中长期财政规划，并提请某某市人大或人大常委会决议通过。
3 3 、风险承担支出责任
风险承担支出责任是指在 PPP 项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。
按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担， 不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。
对于本项目风险分配方案，其分配建议详见第一章风险分配结果。
4 4 、配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
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二、财政支出责任测算
支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
1 1 、股权投资支出测算
本项目社会资本方和政府共同出资成立项目公司，本项目最低资本金比例为 20%。为适当降低融资风险，本项目设定资本金比例不得低于 40%，该比例可由中标社会资本方根据企业自身的资金结构进行调整但不得低于 40%，财务测算时假设资本金比例为 40%。
财金[2014]156 号文规定，“政府在项目公司中的持股比例应当 低于 50%、且不具有实际控制力及管理权”。结合本项目实际，拟定政府授权出资代表出资 50,000.00 万元，占项目资本金比例为 25.46%， 社会资本出资 146,363.35 万元，占项目资本金比例为 74.54%，均以货币方式投资。
故本项目股权投资支出数额为 50,000.00 万元。
2 2 、运营补贴支出测算
2.1 建设期资金成本 为减缓项目公司建设期资金流量压力，并兼顾运营期政府财政承受能力，项目建设期内，对于建设期资金成本政府分季度单独支付； 故本项目实际总投资认定时不再包括建设期利息。
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建设期资金成本指项目在建设期内使用的资金产生的资金成本， 但不包括政府出资代表投入资本金数额，计算公式如下：
建设期内资金成本
=（上计算期末资金投入累计额+∑本计算期每笔资金投入额-政府出资代表投入的资本金数额）*投报的年投资回报率/360*建设期内本计算期资金实际占用天数 注：
对于本计算期内投入的资金，建设期内本计算期资金实际占用天数计算从资金实际到项目公司账上时间日起到本计算期末止；对于截至上计算期末已投入的资金，建设期内本计算期资金实际占用天数计算从上计算期末起到本计算期末止。
若因政府方原因导致项目延期或停工等情形造成的建设期资金成本增加部分计入建设期资金成本，由政府承担；因非政府方原因导致项目延期或停工等情形造成的建设期资金成本增加部分由项目公司自行承担，不计入建设期资金成本。
2.2 运营期政府财政补贴 政府每年支付的财政补贴计算公式如下：
每年政府财政补贴=每年建设成本投资回报+每年运营成本及合理利润+税费补贴-每年使用者付费金额-政府方依据考核结果扣减金额（如有）
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季度预付政府财政补贴=预付季度建设成本投资回报+预付季度运营成本及合理利润-估算季度使用者付费金额 （1）建设成本投资回报
①建设成本投资回报定义
建设成本投资回报主要包括项目实际总投资及必要的合理回报， 系项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产及服务之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入。
②项目实际总投资的认定
实际总投资由下列三部分构成：
A.工程费用（含建筑安装工程费和设备及工器具购置费）：
项目竣工验收完成后，政府指定单位、项目公司、施工单位以施工图预算、相关施工定额、实际工程量为基础，共同进行工程结算， 最终以第三方审计机构审定金额为准。
B.工程建设其他费用：包括设计、监理、施工图审查、工程量清单编制、预算编制、跟踪审计、工程检测、工程管理等和工程建设直接相关的前期和期间费用，以第三方最终审定的金额为准。
工程建设其他费用应根据合同和相应发票据实结算；对于特殊情况下没有合同和相应发票的费用项目，在政府方和社会资本协商一致的前提下，可在后期审计时，根据相关的费率指导文件，以审定的工程费用，乘以一定的费率进行计算。原则上所有审定后的工程建设其
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他费用不得超过采购文件中相应项目的投资估算。
C.存量项目以实际存量资产经营权转让价格为准。
由于非社会资本方和非项目公司原因造成建设内容调整，项目公司对于调出项目建设内容的子项目所支出的相关费用，经政府方同意后，按照第三方审计机构审定后应计入建设项目总投资。
③工程计价方式及依据
Ⅰ.造价控制
A.计价方式 计 价 方 式 暂 采 用 《 建 设 工 程 工 程 量 清 单 计 价 规 范 》
（GB50500-2013），计价依据执行 2018 年《山西省建设工程计价依据》及相关政策性文件，如有新政策性文件则执行新政策性文件。
税率执行国家最新政策性文件。
B.项目施工图预算阶段控制程序
项目公司编制施工图预算，并提交至政府方审核。政府方在收到施工图预算后 30 日内完成施工图预算的审核工作。若项目公司对政 府方审核结果有质疑，则项目公司需在 20 日内以书面形式一次性向 政府方提出质疑，质疑期限过后项目公司未对施工图预算提出问题的， 视为已完全认同经政府方审核的施工图预算中的数量、单价及相关内 容。针对项目公司提出质疑内容，双方协商达不成一致时，按照由政 府方委托双方认可的第三方专业造价咨询机构审核认定的施工图预 算值为准。
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政府方将项目公司认可的施工图预算提报政府财政投资评审部门进行评审确认。财政投资评审机构按委托评审文件及有关规定实施评审，形成初步评审意见，在与实施机构和项目公司进行充分沟通的基础上形成评审意见；项目公司对评审意见签署书面反馈意见；财政投资评审机构向委托评审任务的财政部门报送评审报告；经政府评审确认的评审价作为本项目后期工程结算的依据之一。
C.工程费确认依据
本项目按照清单计价方式编制施工图预算，具体确认依据如下：
本项目合同相关约定、建设工程施工总承包合同、施工图、变更、 签证、施工组织设计、施工方案、补充协议等双方认可的相关资料。
Ⅱ.建安工程费结算
A.结算原则
a.工程竣工结算时，按照评审价中确定的综合单价、工程量以实际发生为准。因设计变更引起的工程量清单工程量增减变化，综合单价不予调整。
b.因项目公司或承包人原因造成的超出合同工程范围施工或返工的工程量，不予计量。
c.人工费：执行当地城建工程结算标准，如有新政策性文件则执行新政策性文件。
d.材料价：
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材料价格发生波动幅度在±5%以内（含 5%）的，其价差由项目公司承担或受益；幅度在±5%以外的，其价差中超过 5%的部分由政府方承担或...
