对汕尾市政府体制改革之我见
目
录
一、汕尾市政府体制的现状
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1 1 （一）汕尾市政府的角色定位 ................................................. 2 （二）汕尾市政府治理模式的新探索 ........................................... 3 （三）城市政府职能没有根本转变 ............................................. 3 （四）机构设置不科学和管理人才不足 ......................................... 3 二、汕尾市政府体制改革存在问题的原因
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4 4 （一）政治体制等配套改革同期启动难 ......................................... 4 （二）法律制度供给不足 ..................................................... 4 （三）公务员的观念仍固化 ................................................... 5 （四）制度变迁路径选择的局限性 ............................................. 5 三、加强汕尾市政府体制改革的对策
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6 6 （一）以法律的形式实现中央与地方的合理分权 ................................. 6 （二）加快职能上的创新 ..................................................... 6 （三）精简机构的设置 ....................................................... 7 （四）加快改革政府审批制度 ................................................. 7 四、结束语
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8 8 参考文献
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1 对汕尾市政府体制改革之我见
【内容摘要】中国政府体制改革绝对不是一个单纯的行政改革问题，无论是从中国政府体制改革的筹划上讲，还是从中国政府体制改革的关联结构看，抑或是从中国政府体制改革的举措上分析，当前中国政府体制改革都确实是一个政治问题。本文以汕尾市为例，汕尾市政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就，但也面临着权力运行无序、决策制度短缺、公共治理转型滞后等一系列问题；这些问题既有制度供给不足的原因，也有制度变迁路径选择的局限；实现汕尾市政府体制创新应从中央与地方合理分权、重构汕尾市政府结构、转变汕尾市政府职能等方面入手。
【关键词】：体制改革
创新
行政
城市政府体制是城市政府的组织结构、职能结构、管理方式和运行机制的总称。城市政府体制是整个国家的政治体制和行政体制的重要组成部分，它在一定程度上反映了国家政权组织形式的基本特征。改革开放 30 多年以来，中国的城市化进程步伐加快。截至 2010 年底，全国建制市的数量达到 661 个，其中，直辖市 4 个，地级市 283 个，县级市 374 个，城市化总体水平达到 30%左右。据估计，到 2020 年，中国的城市化率将达到 50%，2050 年将达到 70%。城市化的加速发展，使得我国城市政府体制相对落后。目前我国城市化进程中，出现的一系列问题，呼吁新的体制出台。
近年来，汕尾市市委、市政府对政府体制改革高度重视，在进行政府体制改革的同时也进行了以调整汕尾市政府权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整市政府与地方县级关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化。
一、 汕尾市政府体制的现状
汕尾市位于广东省东南部沿海，东临揭阳市，同惠来县交界；西连惠州市，
2 与惠东县接壤；北接河源市，和紫金县相连；南濒南海。总面积 5271km²。辖区内有市城区、海丰县、陆丰县、陆河县、红海湾经济开发试验区、华侨管理区等 1 市 2 县 3 区，总人口 330 多万人。
自从我国经济体制改革以来，中央实施了“简政、放权”以及“分灶吃饭”的政策，使汕尾市政府不仅拥有了较大的资源配置权和实现地方经济利益最大化的手段，也具有了自身独立的经济利益。汕尾市政府从过去的执行主体，转变成为重要的经济发展主体与经济调控主体，成为地方经济的领导者和推动者。显然，从目前的现实状况来看，汕尾市政府在体制改革的推进中，获得的是机会，是从来没有过的活动空间。
（一）
汕尾市政府的角色定位
汕尾市政府存在着权限不断膨胀的冲动，已严重影响到国内统一大市场的形成和对外开放的发展，中央政府从 90 年代起开始了中央权力再集中的尝试。然而，汕尾市政府在权力格局中毕竟处于弱势地位，汕尾市政府要在市场经济中有所创新，其前提是必须获取中央政府的认可。当前，我国的改革已经进入深层次的结构调整中，汕尾市政府的积极性已不再是一个问题。现在的问题是，要保证中央政府的决策能及时在各个地方落实到位，就必须消除地方保护主义，这将触及到我国深层的体制性问题。也就是说，理顺中央与汕尾市政府的关系，实质上就是对国家整体利益与局部利益的再调整，就是对中央与汕尾市政府关系的再调整，这种理顺将意味着部分既得利益者的利益丧失，其阻力之大可想而知。在这种情况下，不经过一股外力的推动，几乎有可能断送改革的全部成果。加入 WTO 就是中央政府为改革现有的政治体制和经济体制的一种明智的选择。
3 （二）
汕尾市政府治理模式的新探索
按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，汕尾市政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，汕尾市政府将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。
（三）
城市政府职能没有根本转变
汕尾市政府的管理职能仍然十分广泛，还没有完全实现由计划经济向市场经济的角色转变。汕尾市政府把主要精力用于应付国有企业和事业单位的计划安排、资金调拨、物资供应等。政府过多地参与和干预许多本来应由民间自由经营的私人产品的生产和交换活动。汕尾市政府在经济领域和社会领域的微观管制太多，它限制了各种市场主体和社会组织的积极性，不利于解放和发展社会生产力。同时我国现行法律没有对市政府的职责作出专门规定，市政管理的职责权限与普通地方政府几乎完全一样。汕尾市市政府的权责分配不合理，上下级关系不顺，侵权越权现象时有发生。这种职责不清、关系不顺问题，影响了城市功能和作用的充分发挥。
（四）
机构设置不科 学和管理人才不足
汕尾市政府机构设置中管理部门设置过多，社会服务部门偏少；行使地方政府职能机构偏多，承担市政专门职能机构偏少；非常设机构设置过多，削弱了常设机构的管理职能，不利于常设机构功能的充分发挥；部门内设机构较多，组织结构不合理，尤其是辅助性机构、自我服务机构设置太多；机构设置缺乏法律约束，受行政首长的主观意识较大；机构的设置过分强调上下对口，缺乏
4 针对性。同时，市场经济条件下，能够很好驾驭汕尾市政府运作的管理人才队伍还没有形成。在现代的城市环境中，随着全球化趋势加快、市场经济体制逐渐成熟，汕尾市政府中的工作人员，尤其是政府决策者，懂得国际贸易、金融、市场经济法律法规的人才短缺。现有的工作人员缺乏现代城市经营理念和现代管理理念，知识更新慢，创新动力不足，不利于提高城市管理水平。
二、 汕尾市政府体制改革存在问题的原因
中国政府体制改革的最大、最难以逾越的政治问题是意识形态的问题。一个与现代市场经济相伴随的政府体制，必定是一个民主政治体制。但是，中国的政党—国家意识形态与市场经济和民主政治处于一种显在的紧张关系状态。出现这样的情形，是因为中国处在一个革命意识形态与建设意识形态的交错关系结构之中。
（一）
政治体制等配套改革同期启动难
《十二五规划纲要》对中国下一步改革作了具体部署：以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。特别是要把行政管理体制改革放到更加突出的位置。这就包括汕尾市政府体制改革。但从改革进行到今天，浅层次的改革任务基本上已经完成，目前改革进入更深层次的攻坚阶段。汕尾市政府体制要取得新的发展，政治体制改革要有新的突破才行。
（二）
法律制度供给不足
汕尾市政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与汕尾市政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定。除外交、国防等少数专属中央的权限外，汕尾市政府拥有的权限
5 和中央政府几乎是一致的、对等的，汕尾市政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对汕尾市政府之间的权限划分做出明确规定，这种情况下使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。
（三）
公务员的观念仍固化
在许多公务员那里，封建社会的“官本位”及计划经济时期流行的行政思想仍然有很大的市场，与现代行政相适应的依法行政、服务行政等思想还没有建立起来。先进的行政理念，比如新公共管理、新公共服务等行政理念，还没有让广大公务员接受。同时，公务员的政策能力、执行能力较为低下，无法保证行政的科学高效。从长远利益来看，汕尾市政府体制改革势在必行，但是从官员个人角度来看，改革会增加工作的难度，甚至会给自己带来许多麻烦。从当前干部的考核体制来看，干部的政绩主要是看经济发展，因此官员为了自己的前途，不会把主要精力放在改革上，而是会尽量避免不稳定因素的出现。
（四）
制度变迁路径选择的局限性
我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制代理人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在汕尾市政府行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，
6 使改革无法大步前进。
三、 加强 汕尾市政府体制改革 的对策
在政府体制改革的同时，应适度扩大地方的司法权限，使地方政府能够根据地方经济发展的实际需要，制定出更符合地方经济与社会发展情况的法律条规。地方政府经常抱怨中央政府的政策是“一刀切”，中央政府在制定短期宏观调控与中长期经济发展规划与政策的时候，也的确出现过不少明显的失误，在中国这样的大国，实行适度的分权管理是必要的。
（一）
以法律的形式实现中央与地方的合理分权
汕尾市政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。
（二）
加快职能上的创新
借鉴发达国家的经验，汕尾市政府的基本行政职能应是提供公共产品和公共服务，包括城市规划、文化教育、交通运输、基础设施、产业振兴、福利保障等内容。汕尾市政府对经济运行的管理，采取间接管理为主、直接管理为辅，法律手段为主、行政手段为辅。汕尾市政府有时也可以直接投资经营和控制一些公益事业，但在能够实现有效供给的情况下，政府还是应倾向于推行公益事
7 业的民营化，或者委托私人企业从事公益事业，政府给予适当补贴或优惠政策。汕尾市政府在职能上的创新就是要大胆放权，还权于企业、还权于社会，大力扶持非政府组织发展，更好地服务于市民。
（三）
精简机构的设置
发达国家的市政机构一般保持在 15 个左右，小城市通常在 10 个以下。相比较而言，汕尾市市政管理机构要庞大得多。汕尾市市政机构设置上的创新，首先要撤并微观的经济管理部门，其职能还给市场；其次要根据城市的功能设置机构，将不具有城市功能的普通地方政府机构撤销；再次要根据汕尾市的工作重点来设置机构，不能片面强调上下对口；最后要强化服务、监管等部门，如工商管理、质量监督、审计监督、环境保护、社会保障等，维护市场经济秩序，鼓励公平竞争和合法经营，保护城市生态环境，救济和扶助弱势群体。
（四）
加快改革政府审批制度
当前可行而且是马上应该做的，就是贯彻和推进去年 7 月国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，凡是没有公共资金的投资，除了环保等问题，政府不再审批，只进行备案，这是一个非常正确的方向，但迄今为止没有落实，没有细则加以落实。汕尾市政府可以吸取历史或者是发达国家的经验，给企业以某种指导。正是这种原因，政府部门反对取消审批的理由就往往是“审批”可以避免经济波动，为企业发展提供稳定的外部环境。其实，汕尾市政府应该用公共服务来替代审批。所谓公共服务，就是给企业提供各种信息，告诉企业现在有多少人在这个领域投资，过剩生产能力已经是多少，然后让企业自己决策到底投不投资，然后自己承担风险，政府只是在宏观层面，对总需求规模进行一些调节，而不再去对企业的投资进行直接的干涉。如果政府将其作为公共服务提供给企业，告诉他产业已经过剩或者不足、未来趋势如何，企业会自己选择，
8 再投资则要自己承担风险。
四、 结束语
综上所述，我国当前经济社会发展中存在的深层次矛盾，主要原因在于体制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。这不仅影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也影响了政府职能的正常行使。推进政府管理创新是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重点。不可否认，汕尾市政府管理体制与自身的定位和发展目标相比，与国际同类型大都市相比，仍存在着不小的差距，难以满足人民群众日益增长的物质文化需要。当前，汕尾市政府正处于改革发展的关键时期，贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会对加强政府自身建设提出了更高的要求。面对新形势新任务，必须抓住机遇、迎难而上，加快推进政府管理体制改革，为实现汕尾市政府战略构想提供坚强的政治保证。
9 参考文献
1、徐光超;;政府体制改革三十年:基于政府能力的框架分析[J];桂海论丛;2009 年 03 期
2、王东京;;政府体制改革第一要务:取消审批制[J];政府法制;2009 年 08期
3、绍兴市社科联 李建兴;实践科学发展观必须完善相关的体制机制[N];绍兴日报;2009 年
4、邹义荣;撤市设区影响下汕头市城市空间发展研究[D];华南师范大学;2004 年
5、钟仪;关于政府体制改革中电子政务发展的研究[D];武汉理工大学;2002年
