罗志敏：中国高等教育省域财政压力指数的研制与测 评
摘要：科学地度量我国各省域在发展高等教育时所面临的不同财政压力，可为国家和地方政府均衡、因地制宜地发展高等教育提供重要参考。本文提出“高等教育财政压力指数”这一概念，认为高等教育财政压力指数，就是政府承受高等教育财政压力程度的一种量化反映，不仅能直观地呈现出不同省域高等教育财政压力状况在空间上的差异以及时间上的变动趋势，而且对于政府统筹和优化省域高等教育资源配置具有诊断功能和预警功能。针对这一指数，本文提出并建立了一个包含 2 个一级指标和 6 个二级指标的计量模型及其计算公式，然后应用于我国境内 31 个省域 2008-2017 年的高等教育财政压力指数的测算。研究结果发现，我国各省高等教育财政压力差异明显（很不均衡），超过半数的省域的高等教育财政状况都不容乐观，且大都呈现出渐趋吃紧的态势。为此，无论国家、地方政府还是高校，都有必要将高等教育财政压力指数作为审视高等教育现有状态、预判今后发展态势以及推动相应变革的一个有力政策工具。
关键词：高等教育；省域；财政状况；财政压力指数
一、引言：财政投入与高等教育财政压力
许多研究已表明，无论是在中央政府层面抑或地方政府层面，财政投入在高等教育发展规模、程度上都起着至关重要的作用（例如，张淑惠等，2012；Toutkoushian& Hillman，2012）。但是，与学费收入、社会服务收入一样，高等教育所能获取的财政投入往往难以保持稳定，且具有波动性。例如，自 2008 年国际金融危机爆发以来，美国联邦政府和州政府就不断削减对高校的财政投入。在我国，近些年经济面临下行压力，也导致高等教育所获财政投入的增长幅度从2012 年开始有所减缓，甚至出现了负增长。与此同时，民众对高质量办学永无止境的追求以及创建“双一流”的压力又使高校的办学成本一直都在持续上升，这从近几年高校不断刷新的年度财务预算数据就可以看得出来。而这些又意味着政府的财政投入，将越来越难以支撑有着世界最大规模受教育人口且又有着高质量需求的高等教育。
在此背景下，国家除了不断释放出鼓励高校构建“多元支持的长效机制”的政策信号之外，最为突出的战略举措就是调动地方政府因地制宜发展各省域高等教育事业的积极性和主动性。如 2019 年 6 月国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，提出将“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，这意味着在高等教育财政投入方面，中央政府的财政压力将
向地方政府疏解，省级政府将相应承担更明确、更多的财政责任，当然也很有可能面临比以往更大的财政压力。
所谓财政压力，在时间维度上属于一个相对长期的概念，是政府在收支不均衡的情况下出现的一种“入不敷出”的财政紧张状态（刘润，2007；David，2017）。斯蒂芬·贝利（2006）也持类似的观点，认为当一定水平服务供应的成本的增长速度趋于超过必要的、为其提供经费的税收时，政府就会面临财政压力。政府面临财政压力时的主要表现是，财政支出只能维持社会部门的基本运作，财政内调节能力很弱，难以承担所需要的建设性支出。教育作为社会公共服务，是政府财政支出占比最大的法定项目之一，政府财政收入的压缩也必定会导致包括教育支出在内的社会公共服务支出的降低，进而带来高等教育财政压力。基于此逻辑，本文可以推断，在以财政状况为逻辑起点的链条中就有着一条链式反应，可具体表述为：“政府财政状况→政府财政压力→教育财政压力→高等教育财政压力”。
由于我国各省域（省、直辖市、自治区）的经济发展水平不一，财政收入状况各异，也由于历史的原因所承担的高等教育发展任务也不尽相同，它们所面临的高等教育财政压力也必然有所不同。那么由此引出的问题就是：我国各省域的高等教育财政压力状况如何？或者换句话来说，该如何科学地衡量各个省域在发展高等教育时所面临的不同财政压
力？这一问题的解答，不仅有利于国家今后在制定更公平、合理的高等教育省域均衡发展财政政策时有所借鉴，也能为各省因地制宜地发展省域高等教育事业提供参考。
带着这一问题，本文提出“高等教育财政压力指数”这一概念，并从其概念解读入手，建立省域高等教育财政压力的指标体系、计量模型与评价标准，然后对我国境内 31 个省域高等教育财政压力指数分别进行测算，最后再提出一些相关的改革建议，以图对我国及省域高等教育今后的持续健康发展提供一些有益的启示和借鉴。
二、高校教育财政压力指数：含义界定与功用价值 （一）高等教育财政压力指数的含义 所谓指数，就是以某种评价方式对客体发展程度、状态的客观反映，如人类发展指数就是对人类生活、生存状态的反映，中国创新指数就是对我国创新能力、现状发展的反映。在目前各类的指数研究中，指数综合得分越高，表示评价客体的发展状况越好。在压力指数这一领域，相关研究成果并不缺乏，如学者 Ling 和 Ying（2007）选取了金融市场中重要的具有代表性意义的指标作为变量构建了加拿大金融压力指数（FSI）。但截止目前，对于教育财政压力指数，学界以及高教界却没有一个明确的、统一的概念框架和计量方式，然而这并不代表包括高等教育在内的
教育财政压力在现实中不存在，只是没有得到量化计算从而难以充分体现出来而已。
当然，也有一些与之相关研究概念被提出来，如“教育财政努力程度”、“教育投入充足指数”等，但遗憾的是它们要么囿于高层次的理论设计，要么流于简单的标准设定或应然层面的理想化状态，所以也不足以形成高等教育财政压力指数的概念和计量基础。此外，无论是“教育财政努力程度”还是“教育财政投入充足指数”都是一种事后的概念，努力/充足与否的判断取决于教育财政投入后的教育发展结果是否能够达到事先所设定的目标值，即它们都是事后的努力/充足，以此界定教育发展应达到的“上限”。而高等教育财政压力指数，则反映的是财政支撑高等教育发展的最大承受力，是以“下限”决定“上限”。
如上文所述，财政压力是指一国财政运行过程中由于收支不平衡而出现的财政支出大于财政收入的一种财政收支紧张关系，在行政层次上可以分为中央财政压力与地方财政压力，它是政府财政支出责任担负程度的主要表现。财政压力影响着政府对法定财政支出责任的分配，当然也会迫使政府在高等教育领域财政预算的削减，由此也就产生了高等教育财政压力。由于我国各省域的财政收支都呈现出不同的状况，那么，高等教育财政压力在不同的省域，其压力程度应存在差别，对这种压力程度进行量化衡量就
是高等教育财政压力指数（Higher Education Fiscal Stress Index，简称 HEFSI）。
本文由此认为，所谓高等教育财政压力指数，从政府的角度来讲，就是其承受高等教育财政压力程度的一种量化反映。与教育财政努力程度这一概念相比，高等教育财政压力指数更能反映出政府在高等教育上的财政投入活动受客观条件和政府偏好的影响：其一，高等教育财政压力指数代表着高等教育经费投入的限定性因素，压力指数越高的省域，压力状况越良好，也就是说教育经费等资源投入的水平就越高，所能承担高等教育事业的发展能力也就越强；其二，由于高等教育财政压力是相对的，高等教育财政压力指数的高低也是相对的，是在某一参照标准（或参照系）下所呈现的财政压力的大小。
（二）高等教育财政压力指数的功用价值 创设高等教育财政压力指数，是从盲目式、粗放式管理走向数字化、科学化治理的过程。以高等教育财政压力指数作为衡量各省高等教育发展能力、高等教育发展成本承担能力的坐标，对于地方政府优化高等教育资源配置至少具有以下两个方面的功能：
1.诊断功能
近年来，包括欧美发达国家在内的许多国家发生的财政收支困难突显了诊断政府财政可持续性风险的重要性，这对于高等教育领域的财政诊断也同样如此。2019 年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化 2035》将“完善教育现代化投入支撑体制”作为保障措施，并要求“建立健全全覆盖、全过程、全方位的教育经费监管体系”。这一政策要求，也就给我国今后的高等教育事业发展提出了一个非常重大的现实难题，即如何使“经费监管”能在各省真正落地？毋庸置疑，创设高等教育财政压力指数，实现量化监管，循“数”治教，就是对这一难题的一个很具针对性的回应。这是因为，在高等教育事业发展的任何历史时期，财政压力都是客观存在的，可以说它也是地方政府调整其管辖域内高等教育资源（如高校结构布局）背后的逻辑起点。那么，这同时也就意味着，各省域的高等教育财政压力，也能客观地反映出当地满足高等教育发展所需投入的承载力，即发展成本的承受力。当地政府对于高等教育投入计划的实施力、执行力的评估，也完全可以借助高等教育财政压力指数来进行预先诊断，以量化的形式对当地高等教育财政压力状况作出全面、系统和客观评定，即通过纵向的数值比较说明压力状况的内部问题，从而可以对自身的财政支付能力有一个更全面的把握，为接下来制
定或修订高等教育经费投入政策提供一个更为直接的参考依据。
2.预警功能 由于高等教育财政压力指数能够反映政府现行财政能力与高等教育发展所需要的成本之间的矛盾关系，所以对一定区域的高等教育发展及财政支付前景具有预警功能。如果说诊断功能是为了“发现问题”，那么预警功能就是为了“解决问题”，通过横向的数值比较寻求压力缓解或在现行压力下实现有限资源的“帕累托最优”。因为，通过对高等教育财政压力指数的量化以及科学化测量，可以促使地方政府在制定所管辖区域的高等教育发展计划和政策时，特别留意自己的“钱袋子”，谨慎面对，小心从事，走更适合自身“省情”的高等教育发展道路。此外，借助高等教育财政压力指数，地方政府还可以结合自身需求，在有限的资源条件下对不同的高等教育经费投入方案所具有的潜在财务风险大小进行权衡比较，从整体上判断高等教育发展的临界值并及时进行资源调整和优化整合，从而做出相应资源投入与发展计划的合理选择。
三、高等教育财政压力指数的变量指标及模型 指标的选定是测量高等教育财政压力以及建立相应指数的基础和前提，其指标选取也应以本质导向性、科学可行性以及准确合理性为原则。在本文看来，由于高等教育财政
具有收入的有限性与支出的扩张性这种矛盾性的特点，高等教育财政压力的测量除了参考一般测量财政压力所使用的收入/支出标准，还应从支出/成本角度来看待，其中，支出体现的是“实际能投入多少钱”，即高等教育财政水平，它由财政收入决定；成本则标示的是“必须要花多少钱”，即高等教育发展成本。于是，高等教育财政压力指数就可以呈现为高等教育财政水平与高等教育发展成本两者之间的比值，其公式可设置为高等教育财政水平/高等教育发展成本，计量模型可设计为：
其一，高等教育财政水平。由于当前学术界缺乏对这一领域的相关研究，衡量高等教育财政能力的指标也无统一说法，常以 GDP 中教育财政支出的比重为依据，从而难以用于本文相关压力指数的研究中。在本文看来，要衡量地方政府的高等教育财政水平，就必须从财政收入水平和财政供给能力入手。于是，在高等教育财政水平的一级指标下，可以选取各省财政性总收入为指标数据。省年度财政总收入代表的是该省的财政水平或财政实力，体现的是该
省潜在的高等教育财政支付能力，即“实际能投入多少钱”。总收入越高，代表该省承担高等教育发展的财政实力越强。
其二，高等教育发展成本。它是指省级财政维持高等教育发展所需的办学成本，即“必须要花多少钱”，选取的指标需要集中反映人才培养、师资队伍建设和高校建设发展等高等教育发展需要支付的成本。首先，基建性支出是省域高等教育建设的基础成本；其次，由于公办高校尤其是隶属于地方政府管辖的公办高校的办学经费主要来源于地方政府，举办的公办高校数量（公办高校数）便首当其冲地成为地方高等教育发展成本的主要指标之一；最后，省内高校教职工数和在校学生数也应作为重要指标（变量）纳入。因为有许多学者都认为，在其他条件不变的情况下，学校规模越大，所需的教职工和学生数就会越多，所需付出的教师薪酬成本以及学生教育成本就越多（Cohn,1990；Chakraborty et al.，2000）。可以说，教职工薪酬是师资队伍建设的体现指标，而在校学生数和生均教育财政拨款是人才培养成本的体现指标。因此，本文选取各省高等教育基建性支出、高校教职工数、生均教育财政拨款、研究生及本、专科在校学生数（研究生与本、专科学生的培养成本有差别）以及公办高校折合数作为高等教育发展成本的衡量指标。
综上，本文就可以将影响省域高等教育财政压力的因素分为 2 个一级指标和 5 个二级指标和 7 个三级指标，具体如表 1 所示：
权重系数是指在一个领域中对目标值起权衡作用的数值，目前在学界主要有主观（德尔菲法、层次分析法等）和客观（主成分分析、熵权法等）的指标赋权法。为综合、直观地反映高等教育财政压力状况的变动方向和变动程度，同时也便于不同省域在时间和空间上的相对比较，本研究采用数理统计中常用的指数方法，将各项指标综合成高等教育财政压力指数。与此同时，考虑到本文选定的关于高等教育财政水平、发展成本尚缺乏统一说法，还存在较强的主观偏向性，故采用熵权法来确定高等教育财政压力指数的各指标权重并加以合成计算。这种客观的赋权方
法有利于消除个别主观误差，并通过正向、负向处理使指标数据无量纲化，也有利于消除高等教育财政水平、发展成本的各项指标数据在不同属性方向上的影响，能分别计算高等教育财政水平指数和高等教育发展成本指数，最终综合成高等教育财政压力指数得分。这一赋权方法的思路主要是根据样本数据的离散程度确定其对综合指数的影响，虽增加了分析难度，但权重的分配也因此更具客观性。具体过程如下：
首先，指标数据无量纲化。由于财政水平、发展成本的各项指标数据在综合评价高等教育财政压力指数中具有不同的属性方向，为消除不同指标数值的量纲影响，同时又保留各项指标的相对变异程度信息，于是便在采用熵值法之前，就需要对指标数据进行无量纲化处理，即 min-max标准化。
其次，指标熵值计算。以无量纲化处理后的指标数据分别计算第 j 项指标下第 i 个地区（省域）占该指标的比重，具体公式为：
然后，分别计算第 j 项指标的熵值,对应公式为：
再根据“某项指标的熵值越小，在绩效评价中作用越大，其权重也就越大”的原理，以公式（2）计算各指标变量的权重值，对应权重计算公式为：
最后，为便于数据分析，并消除在计算高等教育财政压力指数时高等教育财政水平和发展成本在标准化处理中产生的偏差，本文分别计算了高等教育财政水平、高等教育发展成本以及高等教育财政压力的三套指标体系的权重，并通过公式（4）（5）（6）分别计算各省域高等教育财政水平指数 HEF i 、高等教育发展成本指数 HEC i 和高等教育财政压力指数 HEFSI i 的综合得分；同时，为易于观察，本文又以 100 的量值对高等教育财政水平指数和高等教育发展成本指数进行归一化处理。对应计算公式为：
四、我国各省高等教育财政压力指数测评 （一）测量与排名
2008～2017 年是我国高等教育发展最为快速的一个区间段，在此区间高等教育发展的阶段性特征也最为明显，为此，基于所收集和整理到的这 10 年的基础数据，本文利用所构建的高等教育财政压力指数模型测算综合得分，并以此分别对不包括港澳台在内的 31 个省域（包括自治区、直辖市）2008～2017 年期间的高等教育财政压力状况进行测评。其中，公办高校折合数的计算方式为：省属高校数×1+部属高校数×0.6。之所以将当地隶属于中央各部（如教育部）的部属高校 1 所按 0.6 折算，是考虑到部属高校虽然在理论上由中央和地方财政各出 50%办学经费，但实际上地方政府的出资往往更多，为此，以 0.6 折算当地部属高校数更能客观地反映当地政府在高等教育中的财政压力状况。
通过公式（1）（2）（3），依次计算出 2008～2017 年31 个省域高等教育财政水平、高等教育发展成本的各项指标权重值（如表 2 所示）。然后，以此为基础，在公式（4）、公式（5）的算术加权合成模型下，分别计算高等教育财政水平指数综合得分（见表 3）、高等教育发展成本指数综合得分（见表 4），再根据公式（6）计算出各省域高等教育财政压力指数综合得分（如表 5 所示）。
（二）分析与讨论 如表 3 所示，高等教育财政水平指数综合得分可客观地反映出各省发展高等教育事业所拥有的财政供给能力。高等教育财政水平指数数值越高，表明该省发展高等教育事业所能投入的财政经费就越多，反之亦反。如 2017 年广东、江苏和上海的高等教育财政水平指数数值全国最高（分别
为 12.9911、9.3173、7.5330），表示其财政能力相对较强；同期西藏的指数数值全国最低（0），表明其财政水平相对最低。而高等教育发展成本指数综合得分（见表 4），则能反映出各省在维持现有高等教育规模下所必需承担的财政支出。高等教育发展成本指数数值越高，表明该省高等教育规模越大，所需的高等教育财政支出就越多，反之亦反。如 2017 年北京（11.1635）、广东（10.4385）和上海（10.4342）的高等教育发展成本指数数值全国最高，表明它们的教育财政支出最多。同时，省域高等教育财政压力指数的综合得分，则反映的是各省财政水平对高等教育发展成本的优势（见表 5），高等教育财政压力指数数值越高，表明该省财政压力状况相对较好，反之亦反。如 2017年广东、江苏和北京的高等教育财政水平指数数值全国最高（分别为 10.8091、5.9411、1.5851），表示其财政压力相对较轻。进一步分析发现，相关研究结果还能直观地呈现出不同省域高等教育财政压力状况在空间上的差异以及时间上的变动趋势。
其一，从空间分布上看，我国超过半数的省域的高等教育财政状况都不容乐观。在根据高等教育财政压力指数综合得分所划分的 5 个等级上，31 个省域依据它们各自所担负压力的轻重，分属从 HEFSIⅠ到 HEFSI Ⅴ的不同等级上，且在压力等级坐标中总体呈现出金字塔结构，即处在顶部
（压力相对最轻）的只有少数省域，绝大多数省域处在最低端（压力相对最重）。如 2017 年，处在 HEFSIⅠ等级上的只有广东、江苏 2 个省域；处在 HEFSI Ⅴ等级的省域却高达 22 个，占我国境内 31 个省域的 71.0%。这就意味着，压力数值为大于 1 的省域（HEFSIⅠ～Ⅳ）只有 9 个，表明我国超过半数的省域的高等教育财政压力都较重或很重。
其二，分省域比较来看，各省域所担负的高等教育财政压力状况差异明显，这与我国目前各省经济发展水平的实际情况基本上相符，处在东部地区的省域在整体上要好于中部省域，而中部省域又要好于西部省域。例如，2008 年我国经济大省广东、江苏的高等教育财政压指数数值高达5.7573、7.8787。而处在我国中西部的重庆市当年的压力
数值却是 0.2977，这意味着省域间在承担高等教育财政压力上很不均衡。此外，需补充说明的是，某一省域经济状况好，并不代表它的高等教育财政压力就轻。如经济较发达的直辖市天津，2107 年其财政总收入虽高于陕西，但由于要承担比较高的生均经费等原因，所以其压力指数（0.3557）却低于陕西（0.4489）。此外，高等教育发展成本是省域高等教育财政压力的重要影响因素，如 2017年上海财政收入（6642.26 亿元）虽然高于山东（6098.63亿元），但由于其承担着较高的教育成本（见表 4），所以它的高等教育财政压力（1.3560）要远大于山东（3.1669）。
其三，从总体发展趋势来看，我国高等教育财政水平的指标权重值整体上处于下滑趋势，如从 2008 年的 0.3732下滑到 2012 年的 0.3117，到 2017 年虽有所提升，但仍不及 2008 年的水平。与此相对应，高等教育发展成本的指标权重值整体上却持续高走，如 2008 年、2012 年、2016 年的权重值分别为 0.6268、0.6883 和 0.6343，这表明高等教育发展成本持续成为高等教育财政压力的主要来源。这一研究发现跟我国高等教育的现实情况也很相符。目前，由于境内几乎所有的高校都面临“内涵质量建设”或“双一流”建设的任务，从而使高校办学成本逐年大幅推高，所需的政府财政投入也越来越大；另一方面，我国省域高
等教育财政压力指数综合得分总体呈递减趋势，如北京从2008 年的 2.0700 降到 2017 年的 1.5851，山西、内蒙古则分别从 0.4314、0.3091 降到 0.3151、0.2417。这也就是说，由于举办高等教育成本逐年上升，我国一些省域投入高等教育上的经费虽然逐年增加，但却难以抵消高等教育发展成本逐年上升带来的压力，即其高等教育财政状况相对以往呈现出渐趋吃紧的态势。
其四，从局部发展趋势来看，在 2008～2017 年期间，东北三省（黑、吉、辽）、西北地区的高等教育财政压力指数综合得分落差较大，呈下滑趋势尤为突出，如辽宁，压力指数从 2008 年的 1.1774 迅速下滑到 2017 年的0.5623，高等教育财政入不敷出，压力等级也从 HEFSIⅣ下落到 HEFSI Ⅴ；再如黑龙江，压力指数也从 0.3791 大幅度降到 0.2099，吉林则从 0.2341 下滑到 0.1849，表明这些省域的高等教育财政压力负担相对于全国其他省域来说，变化更为明显，即财政压力突然增大，所以也不难理解辽宁和黑龙江两地政府在 2018 年出台文件，主动削减省域内高校数量和事业单位人数。
五、政策改革建议 英美著名经济学者约翰·希克斯和道格拉斯·诺斯都一致认为财政压力是国家推动改革的一个最直接的、主要的动因，之所以这样认为，就在于财政压力在社会及经济转型中
扮演了重要角色。基于此，本文也同样认为，高等教育财政压力是推动相关政策出台、促进高等教育事业发展的一个主要内生变量。那么，在目前我国大部分省域渐趋吃紧的高等教育财政压力态势下，无论国家、地方政府还是高校，都应未雨绸缪，化危为机，将高等教育财政压力指数作为审视高等教育现有状态、预判今后发展态势以及推动变革的一个有力政策工具。结合我国省域高等教育压力指数的测评结果，本文提出以下政策改革建议：
其一，对国家来讲，需要加大财政转移支付力度，并允许高校适当增加学费。对 2008～2017 年省域高等教育财政压力指数综合得分的测算，至少从侧面上表明我国地方高等教育发展的差异性，这种差异性所带来的区域高等教育发展的不均衡实质上体现为教育资源和发展程度的不均衡，尤其是在我国高等教育以往实力较强但近些年来教育资源却投入不足的地区，如我国东北地区，拥有一大批实力不俗的传统优质高校，却在近几年受制于财政投入不足，致使其竞争力下滑，即便从国家整个高等教育战略布局上来看，也可以说是我国优质高等教育资源的流失或损失。如根据指标数据显示，辽宁省 2017 年以处在全国第 14 位的财政收入（2392.77 亿元）和 29 位的生均财政经费（14045.05 元），却支撑着排在全国第 7 位的基建支出（5.22 亿元）、在校研究生规模（122624 名）和第 8 位的
公办高校折合数（113 所），这种状态自然会对其高等教育质量造成不利影响。因此，为促进不同地区高等教育均衡发展，维持传统优质高校的竞争力，就很有必要加大对高等教育财政压力大所在省域的财政转移支付力度，以缓解那些省域的高等教育财政投入压力，使省域间高等教育得以均衡发展。与此同时，为缓解政府高等教育财政压力，还应适当提高学费标准。在目前我国各省域高等教育财政压力持续增加的态势下，学费已多年没有适度地上涨，从而给政府财政造成更大的压力。对于这一问题，许多学者都一致认为，高校办学经费投入和成本的上升是学费上涨的必然要求和趋势，高校为求发展必然会面临不断上涨的办学成本，而在政府财政支持不能满足的情况下，通过学费的上涨来弥补办学经费不足就成为最可靠的办法。事实上，随着我国高等教育向普及化阶段推进以及高校日益上涨的办学成本，学生及其家长理应以缴纳学费的方式分担比以往要多的办学成本。
其二，对地方政府来讲，需要优化整合高等教育资源，制止高校盲目的扩张行为。自高校内涵建设和“双一流”建设双双启动以来，各省政府纷纷落实相关政策，积极匹配、对标国家高等教育强国战略，从而又不得不面临着巨大的财政压力。那么，在这种背景下，要实现高等教育发展由“规模扩张”向“质量提升”转变，就需要各地政府
把握地方高等教育发展方向，突出地方高等教育特色，把有限的高等教育资源利用好，以获得尽可能大的收益，即在整合省域内高校结构布局、优化高等教育资源配置、保障所在省域高校健康发展的同时，可具体采取以下措施：一是制定并实施高校退出机制以及并校或合校管理办法。在今后高校关门闭校变得很平常乃至常态化的情形之下，地方高等教育主管机构迫切需要出台一套完善的、包括师生权益保障的高校退出机制，并在平时做好高校办学状况排查、办学能力评估等工作，对不合格的高校要适时对其“关”“停”“并”“转”。如果临时“抱佛脚”，不仅容易使学生、教师的权益受损，政府也往往会为了维护社会稳定而不得不拿出大笔资金作兜底处理，即付出额外成本；二是控制新增高校的数量。在今后地方经济新常态以及减税降费的背景下，政府势必会面临比较大的财政压力以及越来越强的“提升高等教育绩效”的民意压力，这就需要控制新增高校的数量，促使高校向“优”、向“质”的方向发展；三是要限制高校进行盲目的办学规模扩张，尤其是限制举债扩建新校区的行为。
其三，对高校来讲，需要从社会多方汲取资源，走办学经费来源多样化的道路。获得足够的财政资金以满足自身发展需要，一直是包括欧美发达国家在内所有高校面临的一个主要挑战。美国学者艾伦伯格（Ronald G. Enrenberg）
就此认为：“为了保持一定的地位，每一所高校都认为，它必须花费更多。同时，大学也不能像公司那样削减成本，反而需要不断地增加办学经费，以吸引和留住全国最好的教师、设置更少人数的班级、支付学生更多种类的校外实践等。”我国许多省域渐趋加重的高等教育财政压力，也预示着地方政府对大学财政经费投入很难再有一个大幅度的增长。对此，就有国内学者认为，大学从政府那里获得的财政收入似乎已经接近天花板，很难再有突破，但由于物价上涨和师资等竞争带起来的大学办学成本及支出的刚性增长还会长时间持续，从而就形成了一个难以破除的“剪刀差”。那些主要依赖政府财政投入、不善于挖掘其他办学经费来源的高校，因此将难以满足其建设发展对经费持续性增长的需求。既然如此，来自企业、社会组织、校友以及其他个人的社会资源将在高校的运营发展中发挥越来越重要的作用。如耶鲁大学从校外获得社会资源的规模（以基金的形式），从 1985 年的 13 亿美元涨至 2016 年的 254亿美元，30 年翻了近 20 倍，并创下了年化 12.9%的净回报；在这方面，一些公立高校也同样表现不俗。如密歇根大学来自校外组织及个人的捐赠基金在 2014 年就高达 97 亿美元。比较而言，我国许多高校虽然也成立了类似“大学发展基金会”这种用来筹集办学资金的组织，但仍未成为其获取办学资源的有效渠道。为此，我国高校要充分利用校
内、外的资源，比如除了继续在校企合作、科技成果转化等方面多方着力之外，还需寻求多方面支持，并通过专业化运作的基金会聚财和生财，走办学财政来源多样化的道路。
六、结语 目前，世界最大规模的高等教育人口，对高等教育高质量的追求，持续推高的高校办学成本，高等教育投入及成本分担体制机制的亟待改革……如此等等我国高等教育所面临的现实和问题，都使“高等教育财政压力指数”的研究与应用显得更为突出和迫切。由于截止目前学界并没有高等教育财政压力指数的相关研究，本文在提出“高等教育财政压力指数”概念、建立相关计量模型等方面所做的研究工作，无疑都是探索性的。再加上我国高等教育投入体制的特殊性以及高等教育发展成本构成的复杂性，本研究成果必定还存在一些需要商榷和进一步完善的地方，如省域高等教育财政压力指数的测算是否应纳入人均 GDP 指标，高等教育年度财政收入是否要考虑其占该省 GDP 的比例，等等。为此，还希望今后同仁能继续完善“高等教育财政指数”模型及计算公式，并围绕这一指数的实践应用做进一步研究与探讨。
作者简介 罗志敏，男，管理学博士，郑州大学教育学院教授、博士生导师，研究方向为院校内外部关系及其治理。
马浚锋（通讯作者），男，广州大学教育学院博士研究生，研究方向为高等教育财政。
