浅析我国地方政府土地财政问题的成因及治理------以陕西省为例 摘 要 随着我国城市化日益加快的步伐，楼市风险、房地产泡沫等现象开始在我国出现，伴随着房地产行业的风险日益加大，地方政府“土地财政”问题受到广泛的关注。近几年来我国对土地规划方面的欠缺越来越明显，造成土地资源的严重浪费的同时，房价却在不断上涨。再加上不合理的土地收益分配制度，将大多数收益流归政府，使得农民和拆迁户的利益得不到保障。所以对“土地财政”问题的研究就具有十分重大的现实意义。本文从三个方面入手，首先找出由“土地财政”引发的问题，然后针对问题找出问题的症结所在，最后对症下药提出切实可行的对策。
关键词：土地财政；地方政府；土地资源；农民利益 Abstract With the increasing pace of urbanization in China, the property market risk, real estate bubble and other phenomena began to appear in our country, with the increasing risk of the real estate industry, local government "land finance" issue has been widespread concern. In recent years, China"s land planning aspects of the lack of more and more obvious, resulting in a serious waste of land resources at the same time, housing prices are rising, coupled with unreasonable land income distribution system, the majority of proceeds flow to the government, making The interests of farmers and relocated households are not guaranteed. Therefore, the study of "land finance" has very significant practical significance. This paper starts from three aspects, first find out the problems caused by "land finance", and then find out the crux of the problem, and finally put forward the feasible countermeasure according to the reason. Keywords: Land Finance; Local government; Land Resources; Farmers" interests 目录 二、陕西省“土地财政”现状 .............................................................................................................. 2 三、造成陕西省“土地财政”问题的原因 .......................................................................................... 3 （一）、土地制度的缺陷为“土地财政”提供了发展基础 ...................................................... 3 （二）、分权财政打破了原有的财政格局 .................................................................................. 3 （三）、分税制改革加速“土地财政”形成 .............................................................................. 4 （四）、土地收益分配不合理 ...................................................................................................... 6 四、土地财政问题的治理对策 .............................................................................................................. 6 （一）、改革土地制度形成基础，打破土地市场的垄断格局 .................................................. 6 （二）、改革行政体系，促进政府向“服务型政府”转型 ...................................................... 6 （三）、改革财税体制，完善预算监督体系 .............................................................................. 7 （四）、改革土地收益分配格局，提高农民利益占比 .............................................................. 7
引言 1980 年财政放权之后，随着中央政府对地方税收政策的放宽，地方政府发展经济的积极性被调动起来。利用土地发展经济成为地方政府的首选，我国城市化的脚步也因此开始明显加快。[1]随之而来除了不断高涨的经济发展速度，农民利益被侵占、普通居民买房难等问题也接踵而来。但是政府为了发展却并没有停下征地用地的步伐，不合理的规划用地，造成土地资源严重浪费的同时，楼市风险、房地产泡沫等现象开始在我国出现。
“土地财政”就成为发展中必须要面临的问题，并且作为一个客观存在的事实被越来越多的学者和社会人士所关注，“土地财政”的问题从何处来，到何处去也引发了非常热烈的讨论，
到底应该用什么样的眼光去看待土地问题；到底应该用什么样的态度去理解土地问题。我们在看到经济不断发展的同时，也必须要注重发展过程中引发的问题。
二、陕西省“土地财政”现状 （一）、“土地财政”侵占了农民的利益 随着城市化的脚步不断加快，越来越多的农村土地被纳入征收范围。地方经济在不断发展，但农民的利益却被不公平的征地制度严重侵占。甚至危及到农村经济的健康发展。首先，是在征地环节，政府扩大对农村土地的征收，却没有考虑农村人口再就业的问题。农村土地被纳入政府的规划的同时，大量农民因没有土地用来耕作而面临失业的问题。其次是在土地征收后的利益分配环节，农民所占的比例被各级政府和开发商严重侵占，农民的利益占比不到 5%。大量失去土地的农民，没有得到妥善的安排，只能待业。而得到的征地补偿又不足以维持长期生存开支。最后，由于我国地方政府对土地的垄断权，给相关政府及机构提供了寻租的空间和机会，造成各级官员以权谋私，弃“为人民服务”的宗旨于脑后，从而引发行政腐败风险。而加剧恶化“土地财政”的现状。
（二）、“土地财政”加速了财政风险的累积 近几年来，陕西省政府用于城市扩张的巨额资金，主要是以土地为抵押物，以地方政府信用作为担保，向金融机构进行融资。但房地开发商的投资资金，也是以银行贷款为主。绝大部分居民也是通过银行贷款按揭买房。如此，各个环节又都与银行相连接，而银行系统本身就存在着巨大的金融隐患，贷款也就暗藏了较大的风险。而且土地作为一种资源其本身是有限的，而密切依赖土地的地方“土地财政”也因其财源的有限而不可持续日积月累就会引发财政风险。有专家指出“土地财政”在本质上就是一种通过对社会未来收益的透支，来谋求眼前的发展和利益的一种方式。[2]但这种方式，是有一个限度的。地方政府若继续过度依赖土地来实现收益势必会造成财源的波动，可靠性极度缺乏。一方面，是由于土地本身的有限性和稀缺性。另一方面，房地产行业的不稳定性也与地方经济密切相关，堪称“牵一发而动全身”。而地方政府的土地融资，又是以政府信用为担保的，其融资风险究其根由也就是国家的财政风险。
、“土地财政”抬高了地价和房价 根据陕西省统计局 2016 年 6 月份的调查显示，2016 年上半年陕西省的房价平均上涨幅度为4.9%。其中宝鸡市最高达到 7.9%。一个公职人员一个季度的退休金也才只能买到一平方米。如表 1-1 所示：
表 1-1 2007-2014 陕西省各地区房价收入比 年份 房价收入比 西安 铜川 宝鸡 咸阳 渭南 汉中 安康 商洛 延安 榆林 20072008200920102011201220132014 6.837.156.576.635.735.476.566.08 3.204.173.522.743.614.034.414.63 3.324.013.403.194.364.014.154.32 4.134.134.684.814.634.414.974.29 3.874.153.883.793.032.883.893.98 4.004.064.564.814.054.834.915.01 3.934.534.704.553.914.935.375.60 3.803.683.733.513.804.394.464.51 5.314.044.743.954.374.405.175.47 5.095.195.814.945.765.866.416.20 资料来源：《陕西省 2015 年统计年鉴》 从 2007 年到 2014 年陕西省各地区的房价收入比虽然稳定在合理范围内但大体成上升趋势。所以普通居民买房的压力还是在不断上升，买房对普通市民还是相对困难的。可是在“土地财政”不断抬高地价和房和居民的购房难度得同时，地方政府的效用却越来越高，对房地产业的依赖程度也越来越大。而地方政府就会因为要追求更高的效用以各种方法来抬高地价。从而带动房价加速上涨，实现地方财政收入的提高。有关专家分析了 2008 年以来陕西省政
府在楼市危机中不作为的态度，认为其背后的渊源就是“土地财政”。因为房价如果上涨，地方政府的效用就会变大，内在激励就越明显。而普通居民的购房难度也就越来越大，造成了恶性循环。
（四）、“土地财政”降低了资源配置效率 “土地财政”降低了土地资源配置的效率，造成了城市规模的无序扩张和土地资源的浪费。尤其是从上世纪 90 年代到本世纪初，我国耕地土地减少的速度非常快。仅仅十年间我国耕地面积足足减少了 1 亿亩。如图 1-2 所示：
表 1-2 2010-2015 年我国耕地面积（单位：千公顷）
地区 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 地方合计 135268.3 135238.6 135158.4 135163.4 135057.3 134998.7 陕西省 3991.7 3989.9 3985.5 3992.0 3994.8 3994.2 资料来源：《中国统计年鉴 2016》 近几年来我国耕地面积减少的幅度有所降低，但也在不断减少。长此以往，我国的粮食安全和经济安全势必受到影响。而且近几年来，地方政府随意圈占农民土地、滥建开发区的现象在我国范围内屡见不鲜，这与我国国土面积短缺的现状严重不符。导致国土资源管理的混乱，土地资源配置扭曲和利用低效。
三、造成陕西省“土地财政”问题的原因 （一）、土地制度的缺陷为“土地财政”提供了发展基础 我国地方政府“土地财政”建立在我国土地制度的二元结构之上。[3]地方政府对土地资源在一级市场上具有垄断权。
我国《土地管理法》中明确指出“在我国现行的土地所有制下，城市土地属国家所有，农村土地属集体所有。对城市土地实行有偿使用。对农村土地，国家可以基于公共利益的需要，在做出补偿的条件之下征为国有”。但是对公共利益的裁定基本由地方政府主导。导致对建设用地，不管是存量还是增量，一级市场就完全的掌握在地方政府手中。很多集体土地就是打着公共利益的幌子却被经营性项目所征用的。
国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》更是强调：“为增强政府对土地市场的调度控制能力，地方政府要对建设用地试行收购储备。人民政府可以划拨部分土地收益用来作为土地收购的资金，商业银行也要依法提供信贷支持”。建立土地收储的地方政府机构,为了获得利益的最大化,土地储备机构开始土地所有权转移的时机,通过人工控制土地转让价格。此外，土地储备制度也为政府土地融资提供了便利。政府必须从银行获得贷款，而土地是抵押。[4]但结果是，政府为了支付到期的还款，在地方政府之后获得银行贷款也只能以这种方式“土地融资”来偿还债务。雪球越来越大，地方政府的“土地融资”也越来越多。简而言之,我们当前系统的缺陷的法律,法规和政策地方政府的土地收入的使用打开天窗,当地政府也在当前土地制度,使“土地财政”模式能够运行。
（二）、分权财政打破了原有的财政格局 计划经济时期，地方政府没有独立的预算体系。税收的征收和分配缺乏自主权，决定了地方政府没有独立的利益，也没有动力去追求自己的利益。为了调动地方政府发展经济的积极性,。1980 年中央政府在全国范围推行“划分收支,分级包干”的承包制。这一制度,承认了地方财政的利益和地位,打破了原有的财政格局。也标志着分权财政的开始。我国财政走上了 “全面包干”的道路。
财政包干的开始意味着，地方政府只要完成中央上缴的任务,就可以通过各种各样的方法发展地方财政,用来增加地方财政收入。此时，地方政府的自利性就逐渐体现出来。中央与地方的博弈就此展开。[5]为了避免中央对地方企业税收的争夺，地方政府在发展地方企业的同时，并将利润从系统中转移出去。地方政府对收入增长和收入空前增长表现出极大的热情和创造力。地方政府的实际资源已经大大增加，地方政府也不再那么依赖中央政府了。地方
政府从对中央高度依赖的行政组织,转变为具有独立经济利益目标的经济主体。这就意味着地方政府必然会同其他理性行为主体一样,追求自身利益的最大化。而“土地财政”就是政府自利性中极具代表性的产物。
（三）、分税制改革加速“土地财政”形成 1994 年分税制改革实施以后，地方财政收入占比极速下降。如表 3-1 所示。
表 3-1 1978——2015 我国中央及地方财政收入及所占比例 年份 全国财政收入（亿元）
中央财政收入（亿元）
地方财政收入（亿元）
中央所占比重（%）
地方所占比重（%）
19781980198519901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015 1132.261159.932004.822937.13149.483483.374348.955218.16242.207407,998661.149875.9511444.0813395.2316386.0418903.6421715.2526396.4731649.2638760.251321.7861330.3568518.3683101.56103847.46117253.52129209.64140570.03152269.23 175.77284.45769.63922.42938.25959.51957.512906.53256.623256.624226.9248925849.216989.178582.7410388.6411865.2714503.116548.5320456.6227749.1632680.5635915.7242488.5351327.3256175.2360198.4864493.4569267.19 956.49875.481325.191944.682211.232503.863391.442311.62985.583746.924424.224983.955594.876406.067803.385159849.9811893.3715100.7618303.5823572.6228649.7932602.6440613.0352547.1461078.2969011.1675876.5883002.04 15....
