摘 要：“三农”问题一直是困扰我国经济社会发展的热点问题。2004年以来，国家为解决“三农”问题，支持“三农”发展，相继出台了一系列强农惠农政策，不仅全面取消了农业税费，而且通过各种惠农补贴加大了对“三农”的支持力度。政府惠农政策的实施效应究竟怎样？文章以甘肃省为例，对其实效进行了调研分析，并针对存在的问题，提出了进一步强化和提升惠农政策效应的相关对策建议。
关键词：甘肃 “三农”问题 惠农政策 执行效力
中图分类号：F320 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）02-030-04
现阶段是中国惠农政策集中出台并逐步形成体系的重要时期。为解决困扰我国经济社会发展的“三农”问题，以2004年中央“一号文件”为标志，国家相继出台了一系列强农惠农政策，特别是十六届四中全会中央提出“工业反哺农业、城市支持农村”的“双反哺”方针以来，政府强农惠农政策的支持力度不断加大，从而使农村基础设施条件得到显著改善，农业的物质技术装备程度大幅提高，“三农”发展的政策推力持续增强。甘肃作为西部的一个农业欠发达省份，更是得到了国家强农惠农政策的鼎力支持。为研究惠农政策执行产生的绩效，我们课题组成员实地调查了甘肃省23个县市区的36个村，分别是：临夏州广河县三甲集陈家村、和政县马家堡镇中庄村；定西市陇西县菜子镇二十里铺村、安定区内官营镇鲍家村、通渭县陇山乡古湾村、马营镇油房村、华川村；白银市靖远县东升乡小塬村；陇南市宕昌县哈达铺镇召藏村、阿坞乡麻界村、礼县祁山乡李集村、早阳村、川地村、西和县河坝镇黄江村、成县黄陈镇黄陈村、两当县显龙乡川头村、文县石坊乡下柳元村；甘南州舟曲县果耶乡居斯波诺村、拱坝乡片片村、临潭县古战乡九日卡村；平凉市泾川县汭丰乡郑家沟村、党原乡高崖村、高平镇董家村、崆峒区麻武乡麻武村；庆阳市正宁县宫河镇西里村、孟坝镇王山村；天水市武山县山丹乡车岸村、马力镇北顺村、麦积区花牛镇九峪村、麦积镇红崖村、兰州市皋兰县石洞镇豆家庄村、忠和镇丰登村；武威市天祝县大柴沟镇下河东村、古浪县黄羊川镇菜籽口村；张掖市甘州区长安乡前进村、大满镇紫家寨村。我们对以上36个村各项强农惠农政策补贴的落实到位情况以及农户对国家强农惠农政策的期许、满意度和产生的实效进行了走访调查。从调查的这36个村2012年—2014年各类惠农补贴资金的发放情况来看，2012年上述36个调查村共落实国家和省上的强农惠农补贴资金29675419.26元，2013年为36982966.23元，2014年达到51632063.57元。稳步增加的惠农资金投入，一方面表明当前国家力挺“三农”、发展“三农”的决心与信心；另一方面也折射出各项强农惠农政策正在对“三农”发挥着持续增强的推动作用。
一、甘肃强农惠农政策的实施效应
此次调研涉及甘肃省23个县市区的36个村，总户数13264户，总人口56217人，调查覆盖率在76.8%～98.4%之间。（一些村覆盖率低的原因：主要是外出务工人员比较多，家里只留下老人和孩子，找不到一折通、一折明或说不清楚）。国家在这36个村实施的惠农政策涉及农业、林业、畜牧、渔业、社保、计生、移民、扶贫、民政、教育、文化、国土、商贸、企业、农机、工商、税收、就业等方面。大体可分为以下六类：
1.农、林、牧、渔生产补贴：包括种粮直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴、能繁母猪补贴、生态公益林补贴、退耕还林补贴、农业产业化龙头企业补贴等。
2.社会保障与救灾救助补贴：包括乡村居民养老保险、农村义务教育经费保障、农村学校“二免一补”（免除学杂费、教材费和补助寄宿生生活费）、农村中小学生午餐伙食补助、农村合作医疗补助、农牧民住房改造补贴、灾民生活救助、困难学生资助等。
3.生产生活设施建设补贴：包括农村公路建设补贴、农村能源（沼气池）建设补贴、农村人畜安全饮水工程补贴、农网改造工程补贴、农村敬老院建设补贴、农村农家书屋工程建设补贴、农村电影放映惠民工程补贴、广播电视“村村通”补贴、村文化室建设工程补贴、农业综合开发无偿投资、移民安置扶贫补贴等。
4.农村特定群体补贴：包括计生补贴、移民补贴、退伍军人补贴、农村最低生活保障补贴、五保户补贴、农村优抚救济等。
5.农村商贸流通补贴：包括“家电下乡”中对农民购买彩电、冰箱、洗衣机、汽车、摩托车、热水器、电脑等指定家电品种的购买补贴，化肥淡季商业储备财政贴息等。
6.农村基层组织建设及人员补助补贴：包括村委会办公经费补助补贴、村务监督委员办公经费补助补贴、村干部报酬补助补贴、组干部报酬补助补贴等。
除此之外，还包括取消的农业税及其附加，对农民专业合作社免收的工商登记注册费，取消的农村小商小贩、农民在集贸市场或政府指定区域内销售自产农副产品的各项工商行政管理收费，以及减免企业所得税、营业税、房产税、土地使用税、车船税、契税等涉及农业生产、流通、经营的各种税费等，也是国家对农民减负的政策支持。
调查结果表明，以上各种强农惠农政策在甘肃36个调查村的执行落实总体情况是好的，政策产生的带动效应是明显的。地方政府和各相关部门为确保国家和省里的惠农政策能达到政策目标，在惠农政策的落实过程中严格执行相关规定，按照政策意图，坚持“公开、公平、公正”原则，对各项惠农补助补贴实行“五到户”，“六不准”，“一册明，一折统”及专人、专户、专账核算管理和逐级负责制等工作措施，对惠农补贴项目、标准、受益对象及补助资金层层把关，审核公示，并及时足额发放到户，既保证了农民的既得利益，减轻了农民负担，又调动了农户的生产积极性，惠农政策深得民心。课题组从非常满意、满意、比较满意、不满意四个维度对惠农政策的民意态度与绩效进行了实地调查，调查数据统计显示，农户对不同惠农政策执行的满意度是不同的。统计计算如表1所示。
从表中数据可以看出，甘肃省36个被调查村农户对各项惠农政策的总体满意度较高，但由于各村所处的行政区域不同，政策补助范围、补助标准和补助落实情况存在明显差异。惠农政策的主要目的在于改变我国的“三农”现状，提升农业、农村、农民的发展质量。作为政策直接受惠者的农民对政策落实的满意度指数从一个侧面反映了农民对政策需求的强度和政策的实施效果。表中数据显示，农户满意度最高的是粮食补贴政策和免除义务教育学费政策，表示满意和非常满意的农户占到被调查农户总数的70%以上，说明粮食补贴政策和免除义务教育学费政策已深入民心，农户普遍受益；农户满意度最低的是农村金融信贷政策和农村最低生活保障政策，表示不满意的农户分别占到被调查农户总数的43.5%和41.2%，说明这两项政策的执行存在问题较多，农户对现行政策与政策的执行情况意见较大，不满意率高；而农机补贴政策、社会保障与救灾救助政策虽有70%以上的农户，其满意度指数都在比较满意及以上，但仍有超过1/4的农户表示不满意，说明在这两项政策的执行方面也存在问题，需要加强这两项政策落实的研究分析与监管。
再从各项惠农政策执行产生的实效来看，尽管惠农政策执行还存在不少问题，与农户的期望目标还存在较大差距，但政策带来的变化却是深刻的，绩效也是显著的。近年来，国家和省里强农惠农政策的覆盖范围不断扩大，补贴支持力度逐年加大，惠农政策对改善农村基础设施条件，促进农业增效，农民增收发挥了巨大推动作用。就甘肃而言，惠农政策产生的效应主要体现在几个方面：一是促进了粮、肉等主要产业的发展，增加了市场的有效供给。随着粮食直补、农机具购置补贴、能繁母猪补贴等各项补贴的落实，调动了农民种粮养猪的积极性，粮食产量稳定增长，实现“十一连增”，生猪存栏、出栏总量逐步回升，规模不断壮大，种养方式由粗放型向集约型转变。二是推动了农村基础设施建设，改善了农民的生产生活条件。通过落实农村公路、沼气池、人畜安全饮水工程、农村电网改造等政策，各地以道路、水利、农电为主的农村基础设施建设明显加快，农业生产的基本条件得到显著改善，农村村容村貌发生巨大改变。三是农民增收减负成效显著。落实种粮直补政策、取消农业税费、免去农民在集贸市场或政府指定区域内销售自产农副产品的各项工商行政收费等惠农政策，使农民增收减负的受益面扩大。四是农村义务教育水平明显提高。全省适龄儿童入学率达99%以上，初中阶段入学率达98%以上。五是落实农村低保、五保补助供养等政策，使农村低收入人口的基本生活得到有效保障。六是推动了农村新型合作医疗全面实施。部分县区加大改革力度，采取降低起付线，提高报销比和封顶线的办法，从而让更多的农民踊跃“参合”，享受实惠，农民看病难、看病贵的问题得到了有效缓解。七是落实“家电下乡”等补贴政策，直接拉动农村居民消费，不仅对家电产业的发展拓宽了市场，而且对国家扩大内需、拉动经济增长产生了显著的促推效应。
二、甘肃惠农政策落实中存在的问题
1.惠农政策宣传不够深入，农民群众对政策知晓率低。尽管大多数惠农政策都以文件的形式沿着政府层级向基层传达，并且在政府网站和重要媒体上进行了宣传，但是政策宣传缺乏针对农民的有效信息传播媒介，农民的文化水平、阅读理解能力、政策传媒的可及能力等都影响农民对惠农政策的知晓。调查发现，只有近2/3的农民知道少数几个普惠性农业补贴政策，对许多特惠性补贴政策根本不知道。由于政策宣传不够深入，农民对政策了解不全面，加之政府强农惠农政策项目繁多，程序复杂，补偿标准不一，许多农户对领取的补贴只记得大概数额，对自己在政策范围内有哪些项目该受惠，计算标准是多少，许多农户都说不清楚。再因农村大部分青壮劳力外出打工，家中留守的老人、小孩对惠农政策的相关规定和具体细节很难弄明白，造成政策执行的误解和被动。例如农村新型合作医疗，一些乡镇在宣传时没有对参合农户的就诊、报销、医药费的申领程序进行针对性宣传，导致目前仍有不少群众对农村新型合作医疗政策不清楚。再如农村低保与困难救助，哪些农户能享受，哪些农户不能享受，补贴标准、评定程序、发放办法，许多农户都说不清楚，致使该项政策的执行农户意见很大，问题很多，一些村社落实不下去就按只好按人头平均发放，导致国家农村低保和困难救助政策的目标难以实现。
2.政策执行措施的针对性差，影响了补贴资金的使用效益。我们在调查中发现，不少惠农政策在补贴种类和对象上缺乏农民增收增效的针对性，在补贴环节和方式上忽视了农民的选择权。如现行种粮直补、良种和农机补贴、农资综合直补等惠农政策在人均耕地面积少的地方，因为资金太分散，对调动农户的种粮积极性作用有限，使用效益不高；而且在土地流转后，土地种植者并未获得直补资金，而是仍由原土地承包人领取；种粮直补不分农作物种类、生产方式和产品形态等的效益高低笼统补贴，缺乏促进农民增收增效的针对性。再如政府开展的农民教育培训服务，许多都脱离当地实际，针对性、实操性差，不能满足农民的实际需求。调查中，当问及如果政府提供免费又是自己需要的技术培训您是否参加时？71.6%的农户选择会，10.3%的农户选择没时间、不会参加，8.7%的农户选择技术培训对自己帮助不大、不会参加，还有9.4%的农户选择政府提供的培训都是走形式、没什么用、不会参加。说明不少农民教育培训是形象工程，农民没有决策的参与权和选择权。再就是流通环节的农机补贴、家电补贴等，透明度低，农民缺乏选择权，补贴效率低下，农民受益较少。不少农民反映，农机补贴、家电补贴的实际受益者是生产厂家、经销商或政策执行者等。由于政策执行措施的针对性差，最终影响到补贴资金的使用效果。
3.国家惠农资金投入不足，加大了地方财政的配套压力。尽管我国惠农资金的投入总量逐年增加，但在国家财政支出中的占比却呈下降趋势。由于国家补助标准偏低，地方配套资金占比过大，县（区、市）财政配套困难已成为各地惠农资金落实中的突出问题。加上许多惠农补贴覆盖面窄，在相同或相似情况下有的农户享受到了国家的惠农补贴，有的农户却没有被纳入受惠范围，存在差异化对待的问题。以种粮补贴为例，我省现行种粮补贴亩平均仅为6.88元，14个市州最高补助为每亩20.44元，最低补助仅2.70元，农民的种粮积极性不高，种粮大户也无利可图。粮食直补和农资价格综合补贴，给到每个农户手中仅有几十元，还不到一袋化肥钱。有些农户近年来就从未使用过“一折通”，有的甚至从办理“一折通”以来就没有刷新过，导致“一折通”失效，需要重新激活。当问及农户为什么不去取钱用？农户的回答是钱少，不够往来油费，攒几年一起取，反正又跑不了。再如农村危房改造补助，有的地区一些农户家庭补贴了2.5万元，有的农户家庭补贴了5000元，还有的农户家庭却只补助了1000元，有的农户家庭竟未被列入其中的任何一项。由于大多数惠农政策均要求进行配套资金承诺，但因地方财力有限，难以全额配套到位，从而影响到惠农政策项目的落实，在一定程度上降低了国家惠农政策的实施效力。
4.惠农补贴多头管理，基础数据不一，增大了政策的执行成本。惠农补贴涉及千家万户，覆盖各乡各村，准确掌握补贴依据是落实好国家惠农政策的前提和基础。根据各项惠农补贴发放的要求，现实中均以粮食实际种植面积作为测算依据，实行“多种多补、少种少补、不种不补、区别品种、扎实测算、足额发放”的原则。但在实际调查核实依据的过程中，惠农补贴面积的核实工作量大、涉及面广、政策性强、工作程序复杂，有的农户土地种植面积比原来面积小，有的村组在土地承包到户时对山坡地采取估计或折算面积的办法，加上农户每年种植结构又有所调整，导致上报的数据与实际情况不符，出现少数惠农补贴资金错发或漏发现象。再者惠农政策项目涉及各级发改、交通、财政、扶贫、科技、教育、卫生、农业等多个部门，由于各部门对项目管理、资金使用的要求不尽相同，且在安排上自成体系，惠农项目实施不同步，补贴资金到位不同时，致使项目在规划布局、建设内容和资金分配等方面存在不同程度的交叉重复，甚至存在多头申报、互不衔接的情况，造成财政部门在资金拨付和资金落实的监管过程中无法统一惠农补贴的基础管理数据，增加了数据审核的工作量和复杂性。同时也造成乡镇村社在落实到户的过程中，统计、申报、检查、复核等工作任务繁重，程序复杂，导致政策落实的行政成本大幅增加。
5.个别村社的截留挪用和干部贪占，降低了农户对政策执行的信任。为了杜绝惠农资金被截留、挤占和挪用，确保及时足额发放到户，从2009年开始，甘肃实施“一折统”管理办法，即把所有兑现给农民的惠农补贴纳入到一本存折，实行“一折统”发放，财政部门集中专户管理，农村信用社通过一个存折统一发放，按照“财政—银行—个人”的模式封闭运行，做到“指标统一下、资金一户管、服务一站办、补贴一折统、收支一本账”。但在执行中由于农村人口的迁移流动变化与惠农政策信息不透明，一些地方仍存在惠农资金不能如数兑现到位，村干部截留挪用或贪占的现象。例如，在低保金发放中，一些村未成立民主评议机构，低保对象未经评议、公示，村干部优亲厚友，让亲朋、好友和关系户享受农村低保政策，暗地里收取好处费。一些村在种粮直补上，干部直接将农户种粮直补款扣去抵交新农合的投保费、村社公路建设集资款等；还有一些村不给长期外出务工的农户办直补卡，村干部欺上瞒下，以其名义冒领种粮直补款等；甚至一些地方即使是非常可怜的每个学生5元钱的午餐补贴也有被克扣的现象。惠农资金的截留挪用或干部贪占使农民对村干部失去信任，导致基层部门在执行某些惠农政策时遭遇怀疑、拖延或者农民不积极合作的尴尬情况。再者，上级部门为避免下级执行机构挪用、截留、侵占政策款项，便将补贴资金直接打入农民的“一折统”，当农民得知这一情况后又加剧了对基层执行部门及工作人员的不信任，这种不信任必然会增加基层部门的工作难度，降低政策的执行效力。
三、强化提升惠农政策实效的对策建议
1.加大宣传力度，提高惠农政策的透明度。惠农政策涉及农民的切身利益，是社会关注、百姓关心的热点问题。各级党委、政府，村委会要增强政治意识，充分认识惠农政策落实工作的必要性、重要性与复杂性，忠实履行“三严三实”，不断改进工作作风与工作方式，切实解决惠农政策执行中存在的问题。要采取形式多样和群众喜闻乐见的方式，广泛深入地开展惠农政策宣传，对惠农补贴项目、依据、对象、标准和发放金额等应详细列明，及时公开，让群众知道哪些项目该受惠，计算标准是多少。各监督部门要充分利用网络、报纸、广播、电视、电子平台等媒体及时公开政策标准、公布举报电话、受理单位，促进惠农资金阳光操作，力争使各项惠农政策家喻户晓，人人皆知，让群众享有充分的知情权、参与权和监督权，以为惠农政策的落实营造良好工作氛围和群众基础。
2.健全农民需求表达机制，提高惠农政策的针对性。要围绕农业增效、农民增收和美丽乡村建设，加强基层干部与农民的互动交流，了解农民的所需、所想、所盼，听取农民对政策制定与执行的意见，增大农民及其代表在决策中的表决权，从而有针对性地提出解决“三农”问题的具体政策措施。一是针对当前产业分散、细碎化经营的现状，制定加强农民合作社建设和促进农业规模化经营的政策措施；二是针对农产品质量标准低下、生产方式落后的现状，制定加强农业科技研发与实用技术推广的政策措施；三是针对农户市场意识淡薄、信息捕捉能力差的现状，制定加强农业信息化平台建设与信息服务的政策措施；四是针对农村单一技术服务方式效率低下的现状，制定加强促进农业科技进村入户，技术服务方式多元化的政策措施；五是针对农产品销售困难，地头收购价格偏低，农业生产效益差，农民生产积极性不高，离农脱农现象严重的现状，制定加强良种、机耕、机收和高新技术补贴的政策措施，并通过调整农资补贴，着力提高惠农政策的针对性。
3.增加惠农资金投入，扩大政策补贴覆盖范围。惠农政策是落实“双反哺”方针的主要措施，其基本手段是增加“三农”的财政转移支付。为此我们建议：一是逐步建立按财政收入增长幅度同步增加惠农资金投入、按GDP增幅逐年提高支农资金增长比例的机制，并将其纳入法制轨道。二是提高中央和省级财政惠农资金的比例。鉴于县（市区）财政困难、配套资金难以保证，建议中央和省级财政进一步加大惠农资金的投入力度。三是扩大农资综合直补范围。针对当前农资价格上涨快、农民负担增大的现状，建议国家扩大对种粮农民化肥、农药、地膜、柴油等农业生产资料综合直补范围，同时提高补贴标准与额度，以增强农民对农资价格上涨的承受能力。四是研究把更需要补贴的项目列入财政补贴范围。如农业生产用水费，由于难以准确计量，定价不合理，农民负担很重，如果能取消向农民收取水费，改由各级政府补贴，既能使农民得到实实在的好处，又能减少乡村收取水费的行政成本，同时还能彻底消除用水矛盾。再如林业和治沙惠农资金总体资金量较小，应加大对生态林、沙产业和防治沙漠化的补助标准，以增强惠农政策的执行效力。
4.完善监督管理体系，促进惠农资金捆绑整合及时发放。惠农政策执行机构时有发生的工作失误、不作为和乱作为现象要求惠农政策的执行必须以建构信息沟通机制为渠道、以优化公民参与机制为核心、以完善执行监督机制为关键、以强化责任追究机制为保障，不断完善监督管理体系，以确保惠农政策目标的实现。为此，应按照“归口管理、主体到位、协调配合”的工作思路，明确各主管部门、财政部门和乡镇村社在资金管理方面的职能定位，建立部门间合理分工、共同协商、相互制衡的监督机制与责任机制，对辖区内惠农政策的执行情况及时公开，做到专款专用、专帐核算、专人管理，确保惠农资金使用不出问题。应坚持“渠道不乱、用途不变、各记其功”的原则，有效整合惠农资金，并集中打捆使用，以提高资金使用效果。应制定基层执行部门和人员的量化考核办法，促其增强服务意识，创新工作方式，实现基础数据互通共享，确保惠农资金及时发放。
5.安排专项经费，确保有人办事和有钱办事。为提高政策落实部门和村社干部的工作责任性和积极性，应建立专项工作经费制度。市、州和县（市区）两级政府应按上年度惠农资金支出总额或服务对象人数的一定比例，安排落实专项工作经费，并将其纳入财政预算，专款专用，尤其要增加村社一级的专项工作经费，解决好人员培训、基层网络化建设、添置村级惠农政策公示栏、宣传栏等硬件设施和各种媒体的宣传费用。同时，应加强基层队伍的素质、能力建设，适度提高村社干部的补助标准，促其认真履职，避免和减少因其工作失误给群众造成的损失，以提高惠农政策落实的服务到位率与群众满意度。
[基金项目：本文是甘肃省高等学校哲学社会科学研究规划项目《农业法规政策与甘肃农业及农村经济发展研究》（2014A-140）的部分内容]
参考文献：
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[3] 张金梅，邓瑾.惠农政策实施效果评价及对策研究——以国家级贫困县为例[J].中国农学通报，2011，27（26）：218-222
[4] 谢来位.惠农政策执行效力提升路径研究[J].中国农经信息网，2011.2.26
[5] 新华时评.要让农民参与惠农政策的执行[J].新华网，2007.2.21
（作者单位：甘肃农业职业技术学院 甘肃兰州 730020）
[作者简介：许开录（1963—），男，甘肃古浪人，教授，研究方向：农村区域经济；徐向暹（1965—），男，甘肃岷县人，副教授，研究方向：农业政策与法规；杨华（1982—），女，甘肃民勤人，助理讲师，研究方向：预防兽医]
（责编：若佳）
