土地制度【五篇】

土地制度范文第1篇为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等下面是小编为大家整理的土地制度【五篇】,供大家参考。

土地制度范文第1篇

为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，结合本市实际情况，制订本办法。

第二条（适用范围）

本市行政区域内的土地储备，适用本办法。

第三条（定义）

本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

第四条（管理部门）

市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；
区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）

市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

第六条（储备范围）

下列土地应当纳入土地储备范围：

（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；

（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；

（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；

（四）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；

（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；

（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

第七条（储备分工）

本办法第六条第（一）、（二）、（六）项所列的土地，由市土地储备中心负责储备；
其他各项所列的土地，由市土地储备中心和所在地的区（县）土地储备机构联合储备。

经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。

第八条（储备计划）

本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。

市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。

第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）

土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。

储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。

建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。

第十条（储备地块的补偿安置）

土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。

土地储备机构对原划拨给企事业单位使用的国有土地实施收购储备的，应当按照本市的基准地价并结合土地市场行情，与该单位进行协商，确定补偿价格，签订收购储备协议。

第十一条（储备地块的基础性建设）

储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。

储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。

第十二条（储备地块的权属证明）

土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。

储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。

第十三条（储备地块的临时利用）

经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。

储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。

市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。

第十四条（储备信息统计）

市房地资源局应当建立土地储备信息统计制度。

土地储备机构应当每季度将储备土地的面积、数量、坐落、收购补偿价格、基础性建设情况、临时利用情况等相关信息，报送市房地资源局。

第十五条（储备地块的供应）

土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。

储备地块的出让工作，由市或者区（县）土地管理部门会同投资、规划等管理部门和土地储备机构，按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定和土地利用年度计划组织实施。

第十六条（资金管理）

储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；
属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。

土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。

第十七条（监督检查）

市和区（县）土地管理部门应当定期检查本市土地储备计划的执行情况。

财政、审计部门应当对土地储备的成本开支和土地储备机构的财务状况定期进行核查、审计，审计结果应当报送市土地管理工作领导小组。

第十八条（违法行为的处理）

土地储备机构的工作人员贪污、贿赂、挪用公款或者利用职权为自己和他人谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
尚未构成犯罪的，依法给予行政处分。

第十九条（具体应用解释）

土地制度范文第2篇

第二条本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

第三条本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。

第四条土地复垦，实行"谁破坏、谁复垦"的原则。

第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。

第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。

各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；
各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。

第七条土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。

各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。

第八条土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见、并经行业管理部门批准后实施。

第九条有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；
设计文件应当有土地复垦的章节；
工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。

第十条土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。

对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。

利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。

第十一条复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。

复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定。

第十二条企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：

（一）不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；

（二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；

（三）经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。

第十三条在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。

承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。

第十四条企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。

土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；
集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。其他土地的损失补偿费，参照上述原则确定。

地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

第十五条土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；
达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。

当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。

第十六条基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。

生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；
经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；
由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。

生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。

第十七条生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；
根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。

企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；
因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。

生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。

第十八条生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。

第十九条国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。

复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；
用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。

第二十条对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；
逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。

罚款从企业税后留利中支付，依照国家规定上交国库。

第二十一条当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；
对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人期满不申请复议也不向人民法院又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。

第二十二条扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；
构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条负责土地复垦管理工作的国家工作人员、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；
构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十四条各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本规定，结合本地区的实际情况，制定实施办法。

土地制度范文第3篇

1以建立适宜的农村土地管理制度为深化改革的基本目标

农村土地进行深化和改革的最终目的就是建立适宜的农村土地管理制度，真正站在农民的角度上，看待农村土地管理和分配问题，从而最大限度地保障农民的合法权益，优化土地管理，统筹城乡社会、经济的和谐可持续发展。一是对农村土地产权的实施稳定管理。对土地产权进行管理是确保农民合理规划和使用土地的重要途径之一，通过稳定农村土地的产权，可提高农民的生产积极性，提升土地的有效利用率；
二是对土地的使用用途进行明确。农村土地制度中对土地的使用用途进行明确，可避免出现土地资源浪费、违规建设等错误的资源配置和土地资源浪费，提升土地资源的利用效率。总之，以建立适宜的农村土地管理制度为深化改革的基本目标，提高土地资源的利用效率，在保护农民的合法权益的同时，也可提高土地资源的合理配置。在的推动下，我国农业的发展实力逐渐提升，土地生产量增加，可提高农民的收益，也可合理优化土地资源。

2加强耕地保护及节约用地管理

国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障，民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本，也是农业生产的重要产物。我国是人口大国，人口数量占世界第一，而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右，一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大，则会导致粮食种植面积持续减少，一方面，将会导致农业发展受到阻碍；
另一方面，将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情，实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。

2.1实施有效策略进行耕地保护耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障，也是开展各项工作的前提，因此，无论实施何种土地保护制度，耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅，可见国家在进行和优化时，往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面，禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地，则需给予农民相应的补贴，提高农民的主动性，加强对耕地的保护。

2.2实施有效策略节约农村土地用地农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损，同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此，节约农村土地用地势在必行，一方面，可控制土地投入和建设成本；
另一方面，可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模，带动一方经济的迅速发展。另外，对于农村住宅基地的土地管理而言，以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理，切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中，建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范，在不影响集体用地的基础上，规划开垦范围，保障农民利益。此外，针对土地征用问题，相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制，提升农民的积极性。

3增强耕地的保护意识

在保护耕地问题上，不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务，更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本，而耕地是粮食生产的重要条件，作为耕地管理工作人员，要认识到身上的责任和重担，宣传并树立耕地保护意识，促进土地管理制度的深化和改革。

4结语

土地制度范文第4篇

关键词：土地管理 土地管理制度 土地管理法律 对策建议

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）04-051-04

土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施，也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

一、我国土地管理现状

（一）我国土地管理的主要内容

我国土地管理的内容主要包括：①制定并执行土地法律、法规；
②查清各类土地的数量、质量、分布和利用状况，并给以综合的科学评价；
③进行土地登记,颁发土地所有权和使用权证书，以确认土地所有者、使用者的合法权益,巩固和稳定土地使用的范围和秩序,维护社会主义土地公有制，调动土地经营者合理利用土地、投资改造土地的积极性；
④建立和健全土地统计制度；
⑤加强建设用地管理，严格控制非农建设占用耕地，认真贯彻保护耕地的国策，并依法办理建设征用划拨土地的审批、登记手续；
⑥制订和实施土地利用规划；
⑦检查、监督土地利用情况，查处有关违法案件，调解土地纠纷。

（二）我国土地管理的基本制度

改革开放以来，为了加强土地管理，我国陆续制订了一系列管理制度。我国土地管理的基本制度包括社会主义土地公有制度，国有土地有偿使用制度，土地用途管制制度，土地登记制度，保护耕地的制度，基本农田保护制度，占用耕地补偿制度等。

（三）我国土地管理的基本法律

我国土地管理的基本法律主要有:《中华人民共和国土地管理法》，《土地管理法》是我国土地管理应该遵循的最基本的法律。在1990年，为了全面规范我国土地使用权的出让转让制定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并于2006年出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》进一步规范我国土地使用权的出让和转让的办法。2007年，为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，出台了《闲置土地处置办法》。2009年，《城市房地产管理办法》最新修订。这些法律的相继出台促进了我国土地市场的繁荣，规范了土地市场的交易。

二、我国土地管理制度现存主要问题

（一）城市土地管理制度现存主要问题

1.土地产权制度不完善。

（1）城市土地产权主体不明晰。依据《中华人民共和国土地管理法》，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区土地属国家所有，城市国有土地的权利代表是国务院。在现实中，土地管理各项工作由中央政府职能部门国土资源部和地方政府土地管理部门承担，中央政府对各级土地管理部门实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县政府手中，国务院和中央政府职能部门的土地权利在一定程度上被虚化，造成土地产权主体的混淆，是中央政府对土地宏观调控不力的重要原因。城市土地产权不明晰导致中央与地方政府在土地收益和土地审批权等方面的博弈。中央与地方政府在土地收益的博弈中处于相对劣势，其参与分成的比例不断下降。

（2）土地登记制度不规范。目前，城市土地权属登记工作普遍滞后，初始登记尚未完成。原因是土地权属变更信息主要依赖于土地使用者申请土地登记办证时获得，如果土地使用者不去及时办理土地登记、确权手续，土地管理部门则不能及时获得相关变更信息。目前一些土地使用者只重视房屋权属相关手续，忽视土地权属或用途相关手续，对已发生权属或用途变更的土地长期不办理登记申请，严重影响了土地管理部门对土地基本情况的掌握和管理。

（3）土地权利的划分和界定不够细化。目前我国土地权利结构尚不完善，各项权利的划分和界定不够细化。例如，土地所有权和土地使用权虽有本质的不同，但是对两者权能的法律规定却并不明晰，导致土地使用者在一定时期内可以行使土地的大部分权利，土地所有者对土地收益和处置难以做到有效控制。再如，《物权法》提出建设用地使用权可以在土地的地表、地面或者地下分别设立，为落实这一规定，国土资源部在新修改的《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地划拨决定书》中规定，出让和划拨土地应当注明土地的空间范围，但是对于空间分割的土地权属问题还没有相应的法律规定。

2.土地价格机制不健全。

（1）基准地价不能真实反映土地价格水平。首先，基准地价是按照城市不同的土地级别或均质地段分别评估的商业、工业、居住等各类用途的单位面积土地使用权平均价格。地价是土地收益的资本化表现，土地用途不同，收益率则不同，也即不同用途的土地价格应有较大差异。在中国城市公布的基准地价中，各级别土地用途比价非常接近，显然不合理；
其次，随着城市的发展，地块的相对区位变化，级差地租随之变化。随着土地供求关系的变动，土地市场的总体价格也会变动。现行基准地价制度尚未形成动态调整公布的机制，基准地价既与变化的空间区位现实相脱离，又不能反映市场总体价格的变动趋势。

（2）政府垄断导致土地价格不合理。政府对土地的垄断一方面导致征地价格不合理，低于土地应有市场价格。另一方面，在土地出让中，市场机制对土地价格的作用极其有限，政府完全可以出于种种目的左右市场价格（例如，以低地价或零地价招商引资），使其与市场均衡价格相背离。另外，政府对土地价格的垄断还易导致寻租行为。对出让土地，是采取协议、招标还是拍卖方式由政府决定，不同出让方式价格相差很大，为寻租行为创造了机会，扰乱土地市场价格。

（3）隐性土地交易影响土地价格。一方面，由于城市发展客观上需要大量建设用地，农用地征收价格偏低，使农民利益受损，导致大量农村土地通过私下交易非法进入土地市场；
另一方面，国有企业改革使划拨土地成为企业解决资金困难的大宗资产，由于国家相关政策的滞后、疏漏或执行不力，使一些划拨土地进行私下交易。大量隐易的存在不仅使土地总体供应失控，而且严重影响土地市场价格。

3.土地储备制度存在缺陷。

（1）土地储备机构的双重职能难以协调。土地储备制度创立的目的决定了土地储备机构具有双重职能：一是经政府授权而行使政府职能。代表政府制定土地收购计划，被政府授权收购国有企业划拨用地和旧城改造区等存量土地，征购增量建设用地，按国家规定没收闲置土地等。二是依照市场经济规律从事企业经营。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，企业经营以追求利润最大化为目标，土地储备机构身兼双重角色，难以同时满足取向不同的双重要求。在实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，追求短期效益，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用，违背了制度设计的初衷，使国有土地资产运营难以健康发展。

（2）土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。土地收购价格机制的混乱导致一系列社会问题，给政府形象带来不良影响，增加收购难度，降低了土地收购储备的运作效率。

（3）融资风险较大。土地储备需要大量资金。资金问题是制约土地收购储备工作开展的最重要“瓶颈”。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。这种单一的融资方式隐藏着巨大的风险。首先，巨额贷款形成的高额利息给土地储备机构带来巨大压力，构成财务风险；
其次，银行贷款期限与土地储备运营周期不一致，前者一般为半年到一年，后者一般为2～5年，在两者不能衔接的时期如果受金融政策和经济环境的影响使贷款来源不稳定，容易造成资金链的中断；
再次，如果土地市场出现波动，土地储备机构和银行都将面临巨大的金融风险。

4.土地隐形市场普遍存在。土地隐形市场主要有两种类型，一是存量土地非法交易；
二是农用地非法转为建设用地。存量土地非法交易主要涉及原划拨土地私自进入土地市场，违法进行转租、入股，形成存量土地隐形市场，造成国有权益的流失。农用地非法转为建设用地主要发生在城乡结合部地区。其产生的主要原因在于城乡二元土地制度的划分。我国实行城市土地国家所有和农村土地集体所有两种所有制形式并存的制度。根据国家法律规定，农村集体土地转为城市建设用地，必须经过国家征用，将土地的集体所有属性转变为国家所有。由于城乡结合部集体土地不能直接进入市场，土地征用成为其进入土地市场的唯一合法渠道。由于城市建设用地与农用地在土地利用效率以及土地收益方面存在着巨大差距，同时由于毗邻城市的区位优势，城乡结合部集体土地所有者必然会对能够产生更高土地收益的土地利用方式产生天然的向往，因此农用地的供应远大于征地的需求。由于征地价格的不合理，农用地所有者私自出租土地的愿望远高于土地征用，加之，私自出租的土地价格低于城市土地市场价格，对土地需求者构成诱惑，因此导致“以租代征”等违法用地的大量出现且屡禁不止。

5.征地制度不合理。中国现行征地制度不合理表现在以下方面。（1）“公共利益”界定模糊导致征地权力的滥用。公共利益”界定的模糊使地方政府滥用征地权力，随意征用农村集体所有的土地。以低廉的价格征收，以市场高价出让，从中取利，损害农民利益。（2）征地补偿标准不合理引发社会问题。首先，土地征用是国家行使行政权力，土地供求双方在地位上不具有对等性，征收价格（征地补偿）由政府按相关规定确定，供地一方没有讨价还价的权利，完全排斥市场规律；
其次，征地补偿范围偏窄，标准偏低。难以反映被征用土地的价值特征。许多地方政府在利益驱动下刻意压低补偿标准，以强制行政手段低价征地，剥夺农民合法利益，造成农民上访、阻挠征地、干扰施工等社会问题。

（二）农村土地管理制度现存主要问题

1.现行集体土地管理制度立法存在的问题。

（1）在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用―收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；
但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。

（2）在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据《土地管理法》的有关规定，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

（3）在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，但村民取得宅基地的相关权利凭证，有关法律、法规却规定可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。

（4）我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。我国《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。依据《刑法》所确立的罪刑相适应原则，现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。

2.现行集体土地管理制度执法存在的突出问题。（1）有些地方政府及其职能部门没有依法行政。

我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。

（2）有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证，导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。《土地管理法》规定，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。

3.土地管理制度僵化。国家对土地资源的分配实行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，严格控制土地用途的改变。土地被用作城市建设和企业用地，受到严格的控制。随着城镇化的进程，如果土地使用权不能流转，耕地撂荒和空巢住宅将越来越多，现代农业的发展也将受到重重限制。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。从土地资源流动和配置看，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的需要，土地要素配置时间长、效率低，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。现行的土地供给制度，与目前和将来经济发展结构转型，以及市场经济对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。

三、对我国土地管理制度的理性建议

（一）城市土地管理制度的完善

1.明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。

2.调整土地价格机制，规范土地市场行为。

（1）建立城市土地基准地价动态监测系统。土地基准价格应该是一个动态的系统，应该随经济发展和城市建设而进行调整。在调整中，既要注重地价的长期不断提高趋势和大尺度周期性，使基准地价的形成反映长期的经济趋势和土地市场状况，又要考虑土地市场的波动所导致的地价的相应变化，反映适时的动态。应开发建立城市土地基准地价动态信息系统，对基准地价进行动态监测，并对监测结果进行经常性的。

（2）加强土地市场制度建设和监管力度。为防止政府在土地一级市场滥用权力，操纵土地价格，应加强土地市场制度建设和监管力度。加大“招拍挂”出让土地的比重，对土地招标、拍卖、挂牌出让的程序进行严格的法制化管理和监督，使土地价格在市场机制下自然形成。并将土地市场的各类信息，包括招投标程序、招投标信息、招投标结果等对社会进行公布，以利于公众监督。严格落实工业用地最低价标准，杜绝为招商引资等地方利益以超低价出让土地，导致国有资产和国家利益的流失，以及对市场价格的扰乱。严格落实省以下垂直管理和土地出让金收支两条线制度，使土地征用和土地出让与地方政府的利益分离开来，由省级和国家政府对土地收益进行重新分配，避免地方政府权力的无度扩大和由此而产生的寻租行为。

3.完善城市土地储备制度。

（1）建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。

（2）建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。

（3）开拓资金筹集渠道。探索多渠道筹集资金方式，引入土地资产证券化和土地产业投资基金，吸引社会资金投入土地收购储备领域，共享土地增值收益，化解融资风险，同时有利于提高社会对被授权企业的关注和监督。

4.建立城乡统一土地市场。建立城乡统一的土地市场，从根本上打破政府垄断征地特权的局面，使农村集体建设用地直接进入市场流转，土地价格和用途在符合规划的前提下由市场决定，才能使农民的利益获得根本保障，也能从本质上杜绝农村土地隐形市场存在的土壤。农村集体土地与城市建设用地相比，集约利用程度和投入产出效率存在巨大差别，建立城乡统一土地市场可以盘活农村建设用地，提高土地集约利用水平，从而降低土地的总量需求，有利于耕地保护的实现。地方政府通过规范收取财产税可以获得持续的财政收入。

5.对原划拨用地采取灵活的政策。对原划拨用地进入二级市场，应本着兼顾国家和土地使用者利益的原则给予灵活政策，进行有效疏导。原划拨土地进入二级市场有利于盘活存量土地，提高城市土地配置效率。可以采取将土地出让金化整为零的方法，既减轻企业压力，又不致国家利益流失，同时还能盘活土地资产。对原划拨用地进入市场应采取灵活的政策，将其纳入合法的运行轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。

（二）农村土地管理制度的完善

1.在立法方面，国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定。首先，在有关土地征收立法方面，应制定专门的《土地征收法》，明确规定“公共利益”的判断标准及其判断机关；
根据市场价格制定土地征收的补偿标准，对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政诉讼的权利；
明确规定属于村的土地，其所有权者就是村委会，属于村民小组的土地，其所有权者就是村民小组；
明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地，应经村民小组集体讨论同意；
对违法占用集体土地的行为，赋予相关村民集体及其成员有直接提讼的权利。其次，在有关村民宅基地立法方面，笔者认为，应制定专门的《村民宅基地法》，明确规定村民宅基地的安排原则；
明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请，并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意，如拟安排的宅基地属于村民小组集体，则应向该村民小组提出申请，并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意；
对村集体安排宅基地不符合相关规定，明确规定宅基地所属的村民有权向法院提讼请求予以撤销的权利；
对符合宅基地安排条件的村民，村集体或政府及其职能部门不予安排的，明确赋予村民有提讼请求予以依法安排的权利，以维护自己的相关权益；
对村民闲置、废弃的宅基地，明确规定由所属村集体收回，同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出明确具体的操作规定；
对符合被收回条件拒不配合所属村集体收回的村民，规定相应严厉的制裁措施。最后，针对目前土地违法违规特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低，使有些地方政府及其官员在违法违规征地中几乎无后顾之忧的现状，笔者认为，相关立法机关应完善土地违法违规相关法律责任，包括行政责任和刑事责任，提高土地违法的成本。

2.突破宪法障碍，确立国有土地资源有偿使用制度。在土地管理制度改革试点中所遇到的最大障碍是宪法问题。宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”为解决土地管理制度改革的“宪法障碍”，1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法修正案》，解决了土地管理制度改革中的“宪法障碍”。《宪法修正案》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

随着经济特区政策在全国普遍实施，土地管理制度改革也在全国展开。1986年制定的《土地管理法》必须及时修订。1988年底国家土地管理局完成《土地管理法》的修订本，并经七届全国人大常委会5次会议审议通过。与《土地管理法》1986年版本相比，《土地管理法》（修正本）依据宪法，规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。其历史进步性主要体现为，土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。其不足之处是，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准仍然偏低，这对农民是不公平的。低价征用，高价转让，成为土地管理中的一大隐患。

1990年5月，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。

《条例》规定，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。境内外的公司、企业和个人，可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。个人依法取得的土地使用权可以继承。土地使用权出让年限按用途确定：居住用地七十年；
工业用地五十年；
教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
商业、旅游、娱乐用地四十年；
综合或者其他用地五十年。土地使用权出让方式：协议；
招标；
拍卖。

《办法》规定，成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，建设水、电、热、交通、通信等公用设施，然后进行转让土地使用权、经营公用事业，建设通用工业厂房从事转让或出租的经营活动。使用耕地一千亩以下、其他土地二千亩以下，综合开发投资额在省级行政区审批权限内的成片开发项目，由省一级人民政府审批。

《条例》和《办法》细化了《土地管理法》制定的国有土地有偿使用制度，增强法律的可操作性。特别是《办法》明确了省一级政府对土地使用权的审批权限。但需要指出的是，由于地方政府为吸引外资，推动经济增长，一般都层层下放审批权限，并采取化整为零的办法，加快审批。这就变相突破了《土地管理法》关于土地使用权审批的权限。

同年5月，国务院批转《机构改革办公室对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工意见的通知》。《通知》对国家土地管理局的职能规定为：主管全国土地的统一管理工作，负责制定土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、地政工作，制订土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划，统一审核、征用、划拨建设用地，统一查处土地权属纠纷，实施土地监察。土地管理部门不参与土地经营活动。

与1986年在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中规定的国家土地管理局职能相比，在原职能中是负责执行土地管理的法律、法规和政策，编制土地利用总体规划。新规定增加了制定土地政策、法规，和制定土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划职能，明确了统一管理土地资源的职能。并规定不得参与土地经营活动。新增各项职能反映出，在国有土地有偿出让制度建立后，国务院对国家土地管理局职能定位的思考。在国有土地资源管理的市场化机制确立后，行政机构应尽快转变职能，市场的管理者不能参与市场竞争。

四、结束语

对于人类来说，土地十分重要。首先，它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才能有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍，土地是人类最珍贵的自然资源；
第二，在人类生活中，土地是最基本的生产资料，人们在土地上从事生产，直接或间接地获取大量的财富，土地成为财富之母；
第三，土地是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉，一切动植物繁殖滋生的营养物质皆取自土地，由而产生出人类赖以生存发展的各类生活资料，土地养育着人类。土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，具有特殊重要的地位，这就决定了必须采用最有权威的、最具普遍约束力的形式来保护土地、管理土地、规范土地的利用，这种形式就是法律形式。在中国从古至今的历史上，在许多外国的历史上，都曾制定过一件件土地法律，发挥过重要作用，这种历史事实，既说明了土地资源的重要，又说明了法律手段的必要。在现代社会中，人类更加深刻地认识到了土地的重要性，也更有必要重视土地立法，更充分地运用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了这种历史的和时代的特点。我国实行土地社会主义公有制，国家应当具有统一监督管理土地的职能，而不是由某一个社会团体或经济组织来拥有这种职能。土地的国家管理是客观的需要，也是一项不可动摇的重大原则。而土地的国家管理则必须与法律形式结合在一起，由法律来体现有关土地管理方面的国家意志，也由法律来保障国家管理土地职能的实施。所以，从国家管理土地这个角度来考察，土地管理立法有现实的意义也有长远的意义。

参考文献:

1.齐援军.我国土地管理体制和政策改革发展变动趋势

2.沈开举，程雪阳.中国土地管理制度的改革与法治化――以十七届三中全会为背景.郑州大学法学院

3.健全严格规范农村土地管理制度.来源：杭州市国土资源局网站

4.中华人民共和国土地管理法

5.土地制度改革承载着发展的希望.中国经济导报

6.张路雄.国外土地制度中一些值得借鉴的问题

7.全面解剖中国土地制度.来源：中国改革

土地制度范文第5篇

关键词：土地储备制度；
问题；
对策

一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；
有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；
土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；
出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；
又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

2土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

1建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。