审级职能定位改革下案件下放标准的反思与重构

张梦诗

目前，我国审级制度改革关注的重点更多集中在具有法律统一适用意义的案件如何上提至高层级法院，而从改革的相应措施来看，无论提级管辖抑或最高人民法院的再审改革，都体现了审级制度改革的目标。对于审级制度的研究乃至以此为基础的四级法院职能定位改革涉及的方案往往着眼于法院内部，其重点集中于具有法律统一适用的案件。在这一过程中，仿佛一个天然的推论是，若案件不具备法律统一适用意义则应当下沉至低层级法院。由此，我们在构建级别管辖、提级管辖的标准以及最高人民法院再审改革的方案时，将更多关注点放在案件如何上行。

实际上，除了特殊类型案件的提级管辖，是否不符合特殊类型的案件都要往下放呢？这是理论和实践均忽略的一点。独立的法律审应当以事实审的相对分离为前提，作为事实审最充实的任务应当由基层人民法院完成，特殊类型案件的识别往往在与普通案件的对比过程中才凸显其意义。对于案件如何下放、何种类型案件下放以及如何实现基层法院与中级法院之间的科学配置更是改革不可忽视的基础工程。而在这一标准的厘定过程中，过往研究往往更多涉及事实问题和简单问题，但在案件下放的分配过程中，不可忽视的是基层人民法院审判职能与基层治理之间的适配性，法院裁判更应追求法律效果和社会效果统一。此类案件虽不具有法律统一适用的重要意义，但此类案件的良好解决，需要多元主体参与的互动治理，而传统的理论和实践均忽略了这一点，由此成为审级制度改革被遗忘的角落。

新一轮审级制度改革，将完善民事、行政案件级别管辖标准，推动审判重心有序下沉作为一项基础工作。此次改革将事实审理与纠纷处理的任务下放至基层法院与中级法院，使绝大多数第一审民事案件将主要由基层法院审理、少量由中级人民法院审理。①参见何帆：《中国特色审级制度的形成、完善与发展》，载《中国法律评论》2021年第6期。为落实四级法院民事审判职能分层原则，最高人民法院调整了中级人民法院管辖第一审民事案件标准，根据最新标准，当事人住所地均在或均不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上的第一审民事案件，当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件。基于此，诉讼标的额在5亿元或者特定情形下1亿元以下的民事案件由基层人民法院管辖，基层人民法院因此对大多数民事案件享有一审管辖权，但以诉讼标的额大小作为案件下放的标准具有单一性和局限性，从案件下沉的实然效果上看，未能达到基层法院准确查明事实、实质化解纠纷的审级职能定位的目标。

（一）地区经济发展水平的差异化

我国经济发展水平的差异在省份之间、市域之间，甚至县域之间均有不同程度的体现，因此司法的统一性和地方自治性及地区差异性比较明显，现行单一的诉讼标的额标准并不能兼顾两者之间的平衡和改善两者之间的紧张关系。②参见傅郁林：《司法权的外部边界与内部配置》，载《法制与社会发展》2016年第2期。由此，案件下放的司法效果也在不同视域下呈现各自特点。

从表1、表2可以看出，地区经济发展水平与案件下放数量大体呈正相关关系，下放案件数量在可控范围内，并未加剧基层法院的负担，但这与案件下放的意旨存在些许差异。理想的审级制度，应实现案件有序过滤、梯次分流，即简单案件基本在较低层级法院终结，事实争议主要由中间层级法院解决，较高层级法院偏重解决法律争议和政策问题。从理想状态看，案件自下而上应呈“金字塔”结构，而非循环反复、终审不终的“圆筒状”结构。①参见何帆：《中国特色审级制度的形成、完善与发展》，载《中国法律评论》2021年第6期。在案件数量上，高层级法院应受理案件数量少，重在抽象规则的凝练以及对下级法院的指导；
在案件价值上，高层级法院应重在个案指导意义和指导价值，更体现为对低层级法院的监督。由此，基层法院的职能应定位于分流案件、解决纠纷，②参见何帆：《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》，载《法律适用》2012年第8期。其理应承担更多对初审案件的管辖权，而试点运行效果上并未让案件下沉后的基层法院扩大对初审案件的管辖权，且省份GDP的高低与下放案件数量大致呈正相关的分析结果，意味着经济发展较快的省份在实施案件下放规定时具有先行优势，案件下放的预期效果较欠发达地区更为明显，可以更好地落实四级法院职能定位改革的要求。以诉讼标的额作为界定案件下放的标准带来的首要突出问题是未充分考虑不同地区经济发展水平的差异，因此具有一定的片面性和局限性。

表1 2021年10月至2022年6月H省、S省、L省下放案件及地区经济对比③之所以选择H、S、L三省试点法院作为调查对象，主要是因为该三省具有地区代表性且利用互联网仅搜集到关于三省试点情况公开的比较详细的数据。

续表

表2 2021年10月至2022年6月S省9家试点中院下放案件及地区经济对比

（二）基层法院案件分流的职能未充分发挥

案件分流是为了满足当事人不同价值取向和不同层次的需求，设置、维护和发展包括诉讼在内但不以诉讼为限的多元纠纷解决途径。①参见傅郁林：《分界·分层·分流·分类——我国民事诉讼制度转型的基本思路》，载《江苏行政学院学报》2007年第1期。案件分流在法院内部纵向上表现为各级法院的职能分层，其核心在于通过案件的分流，合理划分上下级法院的职权。法院代表国家行使审判权，主要职能在于救济权利、制约公权和终结纠纷，具体到不同层级的法院，应各有侧重。②参见[美]马丁·夏皮罗：《法院：比较法和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年版，第125页。从审级功能上，审级制度的设计既要保障诉讼利益，又要推动案件的分流，即法院层级越高，审理的案件越重要，配备法官的素质和审判能力相应越高，从法院职能定位上，基层法院应定位于分流案件、解决纠纷。③参见何帆：《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》，载《法律适用》2012年第8期。

考察目前案件分流的情况，下放至基层法院的案件类型主要集中于财产纠纷，这与案件下放前基层法院受理的案件类型相一致。下放至基层案件中从案件类型来看，以合同纠纷为主，民间借贷纠纷次之，合同纠纷中借款合同纠纷、买卖合同纠纷占比较高，其他合同纠纷类型占比较少，而数量占比较大的纠纷类型也为民间借贷纠纷、买卖合同纠纷和借款合同纠纷。由此引发的思考是，除从诉讼标的额上将部分标的额较大的案件下放至基层法院，其他类型的案件是否同样适合下放至基层法院，此次案件分流是否有针对性的下放案件，亦或是基层法院对于此种类型案件的审理是否更具适配性。

某些财产纠纷和人身关系纠纷的诉讼标的额虽未达到案件下放标准，但其从审理难度、影响范围以及社会效果上看由基层法院审理更容易精准化解决纠纷、精细化服务群众，例如土地承包经营权纠纷、离婚纠纷、赡养纠纷、分家析产纠纷、继承纠纷等，此类纠纷在基层治理中渗透着以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的德治治理，这是一种非正式制度的约束，起着教育与内化的作用。④参见郁建兴、任杰：《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》，载《学术月刊》2018年第12期。基层多元治理主体共同运用情感策略，通过满足纠纷双方当事人的情感需求，促进正向情感再生来构建情感联结，协调基层社会关系的行为和过程。⑤参见潘小娟：《基层治理中的情感治理探析》，载《中国行政管理》2021年第6期。因此，通过基层多元治理主体的情感治理更有利于化解此类纠纷，基层法院也在参与社会治理的互动中发挥着释法说理的关键作用。下放此类案件并非加剧基层法院案多人少的矛盾，人案矛盾并不意味着下放案件数量多是主要原因，有针对性的下放案件、及时补给司法资源才是有效审理的重要指标，司法权下沉的同时司法资源也同步下沉，各中院、基层法院也同步推出配套举措优化审判资源配置，在人、财、物上统一向基层和办案一线倾斜。①参见刘峥、何帆：《〈关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法〉的理解与适用》，载《人民司法·应用》2021年第31期。

（三）基层法院实质化解纠纷的职能未充分彰显

四级法院职能定位改革的重要目标是推动具有规则意义和法律适用价值的案件由较高层级法院审理，实现基层法院重在准确查明事实、实质化解纠纷。因此一审是基础，二审是关键，基层法院理应作为打造坚实事实审任务的前沿阵地。②参见何帆：《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》，载《法律适用》2012年第8期。自改革试点运行以来，虽少量简单案件下放至基层法院，但仍未改变一审、二审法院反复进行事实认定，事实不清又发回重审的现状。即便受制于现实情形，短期内无法进行事实审、法律审的拆分，但基层法院仍可发挥其审判职能与基层治理适配性的优势来化解纠纷。

法院层级越高，其承担的个案指导和监督作用越明显，其发挥的查明事实、化解纠纷的效用越弱。一审的职能在于对纠纷的全面审查，达到事实认定清楚、法律适用准确以实现化解纠纷、修复社会关系、维护社会稳定的功能，其社会治理功能更加明显，二审、再审则体现为权利救济和审判监督的双重功能，其查明事实、化解纠纷的功能减弱。基层法院由于承担了大部分的案件，较侧重于解决纠纷，同时基层法院贴近纠纷发源地，首先了解案情并方便整合各方资源优势化解纠纷，更有利于将一般案件终结在市域范围内。反之，若不兼顾基层法院的治理优势，让经济发展较弱的区域因为路途遥远、交通不便等因素诉至级别高的法院，将意味着管辖级别越高，案件事实与客观真相、裁判结果与当地民意统一的难度越大，这有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革方向。因此，推动司法管辖逐步向基层法院适度回归，发挥基层法院接近案件事实发生地、熟悉当地风土人情的优势，③参见郁建兴、任杰：《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》，载《学术月刊》2018年第12期。有利于提高基层法院诉源治理的司法社会效用。

综上，应通过调整基层法院的受案范围，下放适配基层法院准确查明事实、实质化解纠纷的职能的案件，而不应仅以诉讼标的额为标准，下放原本应由基层法院审理较多、单一的财产纠纷案件。有针对性的下放案件，基层法院才能作为纠纷化解的重要阵地，将大多数争议通过基层多元治理来吸附、解决在基层。④参见韦冉：《行政诉讼管辖改革指导思想的实践创新》，载《中国应用法学》2021年第4期。

在审判权下沉的情况下，基层法院主要承担事实问题的审理，与其他法院相比，基层法院具备熟悉辖区情况，便于查证事实、统筹协调各方、实质化解纠纷等优势。某些案件法律统一适用意义相对较小，更多系因事实认定复杂或出于地域性的考量，抑或事实难以认定查明、息诉罢访任务繁重，但只要法律适用明确、没有地方干预的，都更适合交由基层法院审理。而此类案件的下沉标准如何确定，不应仅从审级制度的角度强调法院内部的问题，更应考虑如何使下沉案件更好地融入当地社会治理，并推动基层法院准确查明事实、实质化解纠纷。由此，基于基层法院参与社会治理互动的视角，可探寻基层法院审判职能如何与其他多元主体协同治理，并对某类案件的审判与多元主体建立联系。

（一）多元主体共治

市域治理是介于省域治理和县域治理中间的治理环节，①参见张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，载《法商研究》2020年第2期。具备承上启下的枢纽功能，是宏观规制和微观治理层次发生勾连的中间环节，具有传递国家意志与回应公民需求的双重功能。②参见陈成文、陈静、陈建平：《市域社会治理现代化：理论建构与实践路径》，载《江苏社会科学》2020年第1期。在市域社会治理现代化的进程中，市域社会治理优化下的政治、善治、法治和德治体系，将风险隐患有效化解在基层、化解在萌芽状态，③参见陈一新：《新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，载《社会治理》2018年第8期。从而有利于基层法院准确查明事实、化解纠纷。

社会治理是一项触及各个社会单元细枝末节的庞大工程，基层法院是社会治理的重要主体，但并非单一抑或全部主体，④参见王斌通：《马锡五式人民法庭：人民法庭参与社会治理实证研究》，载《山东法官培训学院学报》2021年第6期。随着社会治理需要处理的矛盾复杂化，面临的社会风险不断增加，具有高度的不确定性和难以预测性、复杂化和难控化。⑤参见周振超、候金亮：《市域社会治理法治化：理论蕴涵、实践探索及路径优化》，载《重庆社会科学》2021年第8期。拆迁补偿、土地承包、劳务纠纷、电信诈骗等方面问题不断发生，影响人们的生活，由此引发的群体性事件也频频被曝光。在社会治理这一重要治理场域中，由于配套措施及治理能力不能及时匹配，致使将各类风险矛盾有效化解在基层的目标难以实现。

市域治理场域存在着一种多元复杂主体治理结构形态，多层次、多部门、多主体间的权力格局调整和治理资源分配过程之中。⑥参见陈成文：《市域社会治理的行动逻辑与思维转向》，载《甘肃社会科学》2020年第6期。从管理层次看，市级是我国行政体系中的中间层级，比省级更靠近基层，比县级更能调配治理资源，不仅可以指挥下辖的县、区，指挥下属的职能部门，还能够协调同级的市，调动尽可能多的治理资源，形成应对基层场域矛盾和风险的治理合力。从治理能力看，市域层级作为社会治理主体的政府领导大多具有丰富的基层工作经验，其往往通过基层的历练和选拔，深知基层社会的矛盾复杂性，有能力和经验应对市域内各种风险矛盾，对县域内矛盾的防范和实质化解起到指导和促进作用。⑦参见黄新华、石术：《从县域社会治理到市域社会治理——场域转换中治理重心和治理政策的转变》，载《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2020年第4期。某些案件事实的查明不仅需要法官立足于证据真实性、合法性、关联性的有效判断，更需要法官基于情理、法理、事理的综合考虑。裁判的公平公正性往往受到多种社会因素的影响，当基层法院就某纠纷的处理存在事实查明的阻碍时，法院立足审判职能的角度不能直接从参与社会治理的互动中获取案件事实的真实性，但基层法院可在市域下多元治理主体共治中获取案件相关信息，编织案件信息的关系网，从而获取客观的案件事实。

在市域治理多元共治的带动下，社会治理结构形成了市域社会治理法治化的格局，基层法院综合运用市域下其他社会治理主体治理力量的资源整合力和引领力，充分利用多元治理主体资源手段的优势，从诉前、诉中、诉后的整体视角进行分析，从情感治理、诉源治理、多元治理的不同角度纾解矛盾，充分发挥基层法院准确查明事实、实质化解纠纷的审级职能。

（二）多元主体的资源整合

基层治理中多元主体的资源整合与联动对基层法院准确查明事实、实质化解纠纷起到促进作用。基层法院审判职能体现的司法制度资源与其他社会治理主体的制度资源具有目的、利益、价值、内在追求等方面的一致性，虽然基层法院主要立足于审判职能化解纠纷，基层多元治理主体多依赖行政权的治理优势解决矛盾，两者在一定领域具有相对独立的规则体系和运行体系，但这也仅是相对，而不是对立，基层其他治理主体与基层法院同属于基层治理主体的范畴，并且有机融合于社会治理实践的全过程，对矛盾纠纷的化解起到过滤器和调节器的作用（见图1）。

图1 资源整合下基层多元治理主体的联动解纷

基层法院诉讼量增多的运行态势凸显了民事司法程序现代化进程中的法院司法中心主义扩张现象，出现司法一元性解纷的倾向。①参见杨凯：《论区块链技术在民事司法程序中的多元化应用——以诉讼服务与公共法律服务“双中心融合”规范体系构造为切入点》，载《政法论丛》2022年第2期。司法解纷机制具有天然的终端性、合法律性、规范性、局限性，很多纠纷发生的起因或者最后解决都与纠纷发生的具体环境密切联系，需要渗透到纠纷发生的特定领域去探究前因后果，这是仅靠现代司法所做不到的，也是现代司法不愿意去做的。诉源治理是一项包罗万象、覆盖面广的系统工程，不仅包括基层法院立足审判职能的前端用力，也包括以基层其他治理主体为主导建立的诉外矛盾纠纷源头化解机制，基层其他治理主体解纷机制弥补了司法解纷机制单兵突进的困境，融入了纠纷化解的合意性和民主性，前者以实体与程序的双重公正为导向，奉行法律的规则之治、辅以政策的平衡之效，后者则以结果为导向、以政策为准则，①参见曹建军：《诉源治理的本体探究与法治策略》，载《深圳大学学报》2021年第5期。两种纠纷解决模式的互补，使矛盾纠纷主体在协商对话、妥协让步中达成一致意见。

基层法院运用审判权化解纠纷的职能是社会救济的最后一道防线，而不是唯一途径，常见于基层社会并多发于陌生人之间的买卖合同纠纷、金融借款合同纠纷从证据认定上基本可以准确查明案件事实，就法律关系的真实性通常不存在争议，当事人更多就诉讼时效、欠款多少及违约损失数额产生争议。而频发于熟人、半熟人之间的婚姻家庭纠纷、土地承包经营类纠纷、物业服务合同纠纷、群体性纠纷则牵扯主体特殊，利害关系考量因素复杂，基于家庭、社会稳定影响因素考量较多，仅从证据认定的角度虽能勾勒出事实的完整链条，但此事实并非法院予以认定的客观真实的案件事实，客观事实的查明需要法官结合多主体的的联动，并充分运用心证去探求其客观真实性，因此，基层多元治理主体从纵向上对纠纷源头进行分层过滤并对基层法院准确查明事实、化解纠纷的职能起到补充作用。

（三）基层法院的智能化路径

基层法院准确查明事实、实质化解纠纷不仅要“联动”，更要“智动”，纠纷化解不仅要追求公正，也要追求效率。市域治理方式的革新，可以增强基层法院解纷的驱动力。在一定程度上，整体治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中、从破碎走向整合。依托于便利的大数据平台，现代诉讼的信息可及性前所未有的增加。市域治理下大数据、人工智能、区块链等现代科技与市域社会治理深度融合，数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能化治理新模式打破原有技术壁垒，实现对社会治理运行的超强感知、公共资源的高效配置、异常情形的及时预警和突发事件的快速处置。

基于此，基层法院可以充分利用市域治理下“智慧解纷”的途径，归集信息数据，建立立案预警机制，特别针对辖区涉婚姻家庭纠纷、土地承包经营类纠纷、物业服务合同纠纷等群体性、涉众型矛盾纠纷，提前研判风险、预警联动，确保辖区重大风险源头化解，将调解工作摆在前面，暂缓立案，运用“智慧调解系统”，通过智能语音、智能识别等技术，快速便捷地完成案件信息的采集，以乡村本土化的司法手段化解矛盾，同时记录相关数据。现代信息技术为纠纷化解提供了更为高效的途径和更加多样的方式，大数据的汇总整理和统计分析也让当事人对矛盾纠纷有了更加准确的评估和预判，更为基层法院准确定位矛盾纠纷源头提供了技术便利，市域治理下智慧联动的信息技术以便捷、高效、精准、客观的优势，构建起数据融合、共享、预判于一体的智能化审理新模式。同时，基层法院还应推进矛盾纠纷化解的类案智审平台，通过智能化手段从源头感知、预判、分析、化解风险，提高基层法院查明事实、化解纠纷的便捷性和准确性。

如前所述，对基层法院参与社会治理的互动分析，可知市域治理下多元主体共治解纷、资源整合下基层法院多元化解纠纷以及市域治理下基层法院智能解纷的路径，这都体现了基层法院在参与社会治理的过程中立足审判职能准确查明事实、实质化解纠纷的职能。因此，有必要基于基层法院参与社会治理互动这一视角，重构案件下放的标准要素。

基层法院参与社会治理互动视角下的准确查明事实、实质化解纠纷从地域空间的视角解释了现行案件下放标准在司法实践的适用困境，无论市域治理下的多元主体共治，还是基层治理主体资源的多元整合，均体现了地域空间下多元主体资源的整合和有效补给，也直接影响到案件下放标准的考量因素，因此有必要从基层法院参与社会治理互动的视角，结合影响互动的地域因素来重构案件下放的具体标准。

（一）要素识别：案件下放标准影响要素的内在逻辑

纠纷的发生和解决与地域存在关联，地域对司法的影响体现在地理环境形态重塑导致纠纷发生类型不同，地域文化、习惯反映在纠纷解决中影响着对待纠纷的态度以及纠纷解决机制的适用。①参见韩宝：《地域与认同之于纠纷解决的意义初探——基于我国西北地区的考察》，载《甘肃政法学院学报》2013年第3期。诉讼标的额、案件影响范围、案件类型、案件繁简程度作为案件下放标准的考量因素，需要与地域空间相结合，将基层法院参与社会治理互动的优势渗入到下放标准的识别中。

现行案件下放的运行主要以案件标的额作为识别要素，即案件标的额作为先行下放的判断标准，诉讼标的额本身即是量化的概念，因此其作为确定级别管辖的标准具有明显的确定性，在一定程度上能综合体现案件繁简程度和案件影响范围，但诉讼标的额不能完全代表案件的疑难复杂程度，当事人之间民事纠纷所反映出来的需要裁判保护的实体利益的大小与案件标的额并非完全呈正相关，②参见占善刚：《科学配置民事诉讼第一审程序的逻辑起点》，载《法学评论》2022年第2期。诉讼标的额并非影响案件下放的唯一决定性因素，除此之外，案件类型、案件影响范围、案件繁简亦是主要因素。

第一层分析：若存在案件标的额和案件类型要素，案件影响范围和案件繁简程度就是决定案件下放标准的重要因素；
若不存在案件标的额和案件类型要素，案件影响范围和案件繁简程度对案件下放的标准的认定影响不大。

案件繁简程度虽在概念上较为明确，即包含案件事实的复杂程度、当事人权利义务的明确程度以及当事人争议的牵连程度和复杂程度，但不好具体量化，是一个动态变化的过程，立案阶段对繁简的判断实则是一种形式化、静态化的判断，③参见左卫民、靳栋：《民事简易程序改革实证研究》，载《中国法律评论》2022年第2期。难以作为衡量标准。案件繁简程度与当事人之间的事实争点、法律争点有直接联系，在案件受理时只能作出大概判断，很难达到准确的程度。①参见单国军：《以诉讼标的额为基本标准确定民事案件级别管辖的适用与完善》，载《法律适用》2007年第6期。同时案件影响范围也是笼统概念，其虽能体现于案件本身的涉及面、案件处理结果对社会产生的影响、社会关注度等因素，但也缺乏客观的标准，对其认识具有很强的主观性，②参见黄川：《民事诉讼管辖制度研究——制度、案例与问题》，中国法制出版社2001年版，第125页。并且案件影响的范围往往是在案件审理过程中逐步呈现的，在案件受理时通常只能作出初步判断，不一定符合客观实际。

第二层分析：案件事实查明和实质化解纠纷与案件下放影响因素之间的关系。若因素影响案件下放程度，那么查明事实和化解纠纷的效果好；
若因素未影响案件下放的程度，查明事实和化解纠纷的效果降低，但特别之处在于，当案件标的额、案件类型均满足案件下放标准时，即使其他影响因素不满足下放标准，查明事实和化解纠纷的效果也较好。

通过上述分析可知，诉讼标的额和案件类型是影响案件下放标准认定的主要要素，这两种要素与准确事实查明和实质化解纠纷呈正相关关系，在认定案件下放标准时，应以此作为案件下放首先考量的要素。

（二）要素确立：案件下放标准“三要素”的厘定

1.诉讼标的额要素的动态调整。现行案件下放的诉讼标的额以5亿元、1亿元作为界限标准，在上文综合考察案件下放数量、案件受理数量与当地经济发展指标、司法资源投入情况后，以标准下放至基层法院的案件数量较少，且与地区经济发展水平呈大致正相关。这意味着在我国经济发展速度快且存在不平衡性的实际下，经济发展较快的省份下放案件数量较多，经济发展较慢的省份下放案件数量较少，统一的案件下放标准在全国范围内呈现出不同的司法样态。通过统计我国具有代表性省份的经济指标，分别为东部S省、西部X省、南部Y省、北部J省，对诉讼标的额与下放案件数量的关系进行分析。

近来年，我国经济发展总体上保持上升态势，但各地区发展并不平衡，比如，东部S省、南部Y省较西部X省、北部J省上升指数高、数值差距大（见表3）。考虑试点在全国范围内开展，按照现行诉讼标的额标准，在东部地区省份案件下放效果应与当地经济发展水平相匹配，相对符合预期，而在南部、西部和北部地区案件下放的效果或许未达预期，因此应进一步明确是否确有必要细化案件标的额标准。

表3 部分省份2020年、2021年地区经济指标

诉讼标的额大小作为配置各级法院受理案件的标准符合民事诉讼程序分层的逻辑起点和基本原理，可量化、明确性、易识别是案件标的额的直接属性，有学者将诉讼标的额定义为原告以诉的方式请求法院裁判保护的权利或法的地位在请求得到支持时所直接享受的金钱数额评价上的利益，其评价因素是原告胜诉时获得利益的大小，将诉讼标的额较大的案件上行至较高层级法院审理在一定程上体现了当事人所受到程序保障的厚重性，因其实体利益通过高层级法院所保护的可能性更大，较低层级法院受理诉讼标的额较小的案子并未否定给予当事人程序保障的正当性，而是在司法资源有限的环境下寻求资源合理配置的必然选择。影响诉讼标的额的因素包括社会因素和级别管辖分层的内在逻辑：社会因素是国民总收入、居民消费水平和居民消费价格指数，这其中还涵盖了物价水平、人均收入水平、社会剩余财产数量等因素；
内在逻辑主要指的是不同层级法院按照各自职能通过多层次的诉讼程序审理各自区域内纠纷案件。分层的内在逻辑是立法者综合考虑各方面因素的结果，符合我国地理空间分布特点和两便原则。而社会因素则具有极大的动态变化特点，如坚持严格的立法适配性观点，要求每一时期的案件标的额均需与时下经济发展指标一一对应，会导致对法律规定的高频修改，考虑到我国经济发展速度以及立法稳定性、立法技术、立法效率及民主集中制的特点，实践上无法实现如此高强度的立法工作。

因此，从设置诉讼标的额标准的必要性上，其需既符合我国立法传统和立法原则，又具备本身可量化、确定性的特点，故综合考量经济发展与立法意图，可对诉讼标的额基数进行区域范围内的动态调整：地区经济发展水平较高的省份可按照现行标准确定案件下放的标准，地区经济发展水平相对缓慢的省份可根据自身情况进行动态调整（见表4）。

表4 全国各省法院普通一审民商事案件级别管辖标准

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2.案件类型要素。案件类型从属性上可以划分为人身关系类、财产关系类。基于基层法院参与基层治理的互动，基层法院对某些特定类型的案件具备天然的管辖优势，在基层法院管辖第一审案件的基础上，推动特定类型案件下放至基层法院审理，有利于管辖权下移基层法院并向诉源治理层级传导，也便于当事人诉讼，有利于整合多元治理力量化解纠纷。

目前的基层社会除了传统的土地、家事、乡邻纠纷之外，新型纠纷类型不断出现，这代表着基层治理的复杂化和多样化。从S省D市基层法院2021年的案件受理情况看，数量占据前几位的案由为民间借贷纠纷、离婚纠纷。金融借款纠纷、买卖合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷、物业服务合同纠纷等与传统意义上的乡村纠纷不同，若将传统纠纷定义为内生型纠纷，现在纠纷类型逐渐扩展向外向型纠纷。内生型纠纷通常发生于本区域的人事，例如婚姻家庭、继承、排除妨害、土地承包经营等，外向型纠纷通常指这一区域外的人事与本区域所发生的纠纷或者这一区域的人事在这一区域之外与他人发生的纠纷，例如数量占据前几位的金融借款、买卖合同等纠纷。

对S省D市基层法院案件类型具体情况进行统计分析后发现，数量占比较大的民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、买卖合同纠纷虽通常情况下证据较充分，但争议较大，当事人首先不会寻求其他组织先行调解，而是直接诉诸法院（见表5）。这是因为在基层社会环境的不断变化下，基于内生型熟人之间的借贷、借款、买卖发生的争议逐渐减少，双方当事人往往处于不同地域，在超出一定地域范围后基层治理主体治理效能的发挥受到阻碍，即便所在村、社区主动介入调解，双方当事人也因缺少共同话语和共同价值而寻求司法救济。

表5 S省D市基层法院2021年部分受理案件纠纷类型情况分析

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婚姻家庭、继承类纠纷属于家事纠纷，家事纠纷主要系发生于家庭成员之间经济或生活往来中的纠纷，其诉讼中表现为审限长并伴有亲情、面子等情感因素，当事人双方在往来中通常不注意证据保存，导致证据难以认定、查明事实难，此类案件高层级法院若分配较多资源查明事实不利于司法资源的合理配置，而由基层法院审理则更具便利性。从情理和法理的角度，家事纠纷重在多元调解，法官在情与法之间往返，法官需要运用柔性的司法实现法律的刚性需求，以和为贵、刚柔并济的纠纷化解思维不仅需要法官专业知识和诉讼策略的支持，更需要其他调解组织的多元化解和疏导，将这些案件下放至基层法院审理，发挥基层治理主体与司法联动的活力，从而促进基层治理资源和司法资源的深度融合，实现通过一个审级一次性化解纠纷。①参见任重：《民事纠纷一次性解决的限度》，载《政法论坛》2021年第3期。

物业服务合同纠纷的双方当事人通常属于同一区域，且此类纠纷证据较为充分，事实认定简单，业主方在作为被告时往往主动与提供物业方建立联系，因此该纠纷调撤率高。同时，若物业纠纷形成群体性纠纷，开发商和政府部门会介入调查，由此形成多元主体合力化解纠纷的势态。

土地承包经营类纠纷具备季节性、地域性等特点，法院基于种植、养殖等时令性因素考虑，对土地承包中涉农案件一般秉持优先从快处理的原则。此类纠纷多发生于乡村，当事人双方通常是街坊、邻里，熟人纠纷下当事人对村自治组织参与纠纷处理具有情感上的认同性，并且传统权威在乡村社会中具有当然的正统地位，同时基于诉讼成本考虑，选择村小组、村委会调解具有成本低、效率高、便捷的优势。村委会作为基层治理主体对纠纷的发生具有治理职责，当事人更会基于对传统权威的认同而认可村组织作出的调解意见。对于发生在城市中的土地承包纠纷则涉及主体多元，可能包括行政机关、社会团体或保险公司等主体。无论市域治理下多元主体助力纠纷化解还是基层治理单位的先行调解，都会为上述三类纠纷的化解起到排头兵的作用。

综上，对一些证据认定、事实查明等法律适用规则比较成熟的常规案件不适用案件标的额的标准，直接确定下放至基层法院管辖，这一对策可较好解决一部分案件标的额较小但疑难程度不高的案件的级别管辖，既不损害司法公正，又便于基层法院立足当地实际和引入社会力量化解纠纷，同时便于当事人进行诉讼，亦有利于中级法院和高级法院在辖区内发挥监督指导职能。①参见单国军：《以诉讼标的额为基本标准确定民事案件级别管辖的适用与完善》，载《法律适用》2007年第6期。从影响因素的关系上看，这一对策实际上体现了案件繁简对案件标的额在适用上的限制。就操作而言，在范围上，这类案件宜限于审判规则较为成熟、审判疑难程度不高、引入基层治理主体多元化解的常规案件。

3.特定主体为被告要素。居民委员会、村民委员会作为基层群众性自治组织，可以从事为履行职能所需要的民事活动。随着公共行政的兴起，基层自治组织管理职能的社会化、分散化日益明显，居民委员会、村民委员作为民事主体资格的案件逐渐纳入人民法院的司法审查范围。

在S省D市基层法院近三年受理的以居委会、村委会为被告的案件中，以居委会、村委会为被告的案件逐渐增多且纠纷类型由土地承包经营、宅基地使用到涉集体项目的承包、经费使用及村集体侵权案件。案件结案方式以调解结案为主，整体上以调解、撤诉方式结案的案件占比较大，这与基层群众性自治组织的群众性、自治性的本质属性密不可分，村、居委会的群众性意味着其提供的管理和服务要体现乡镇意志与村民意志。自治性意味着村、居委会扮演着双重角色，既要在自治范围内提供公共服务，完成自身职责，又要贯彻上级的方针政策……管理和服务行为，②参见王方东、沈瞿和：《公共服务背景下再议村民委员会作为行政诉讼被告资格》，载《行政与法》2010年第2期。而此类行为并不能归于单纯的自治行为，因其自治性角色下重叠了委托治理属性。除此之外，以村、居委会为被告的案件往往具有地域性、群众性，其中以涉诉信访类群体性案件居多，基于妥善处理纠纷、避免涉诉信访的政治稳定性考虑，由基层法院审理此类纠纷更有利于将纠纷化解在源头。从地域管辖的角度，以村、居委会为被告的案件通常由基层法院管辖，但不排除上行至中级法院管辖的可能，明确此类主体为被告案件的管辖，可在一定程度上发挥中级法院区域性指导纠纷解决的职能，从而使中级法院审理较为尖锐社会矛盾、反映当事人需求和社会舆论更为强烈的案件。

（三）要素重构：案件下放标准认定的类型化演绎与动态调整

1.案件类型化。以诉讼标的额为基准按区域进行恒定与动态调整的基础上，对案件下放标准按照案件类型化的方式进行划分，明确不同情形下放的具体案件类型，为案件下放提供统一的要素标准选择（见表6）。

表6 案件下放标准认定的类型化演绎

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2.案件类型的动态调整。不同区域的经济发展水平影响案件诉讼标的额因素的动态调整，在确定何种类型的案件进行下放的同时，还需要融入动态调整的视角，不同地区有案件发生场景上的差异性，例如某地一定时期内离婚案件较多，但在离婚案件上升至一定瓶颈时，离婚案件数量呈下降趋势，随之而来下放至基层法院的离婚案件数量亦相应减少，此时高级人民法院应因地制宜、结合地区案件类型与基层法院参与社会治理的互动效果进行动态调整。

总而言之，案件下放既不是将案件简单的一放了之，更不是一揽子下放，案件下放作为案件分流、精准化解纠纷的改革举措，应由作为事实审最充实的基层人民法院完成，特殊类型案件的识别往往在与普通案件的对比过程中才更凸显其意义，基层人民法院的受案范围应当是审级制度改革的基础性工程。

审级制度改革下的案件下放，其真正的价值是发挥四级法院审级职能定位，使各级法院各司其职，改变平行的“柱形”结构模式，建立“金字塔形”的案件结构模式，而并非简单下放案件，更非激化基层法院人案矛盾。现行案件下放标准单一、局限，未能达到司法权下沉的应然效果，亦未能落实基层法院职能定位的要求。经济基础决定上层建筑，社会治理格局下政治生态的稳定要与市场经济的平稳运行相适应。促进经济效率是法律制度的目标之一，下放标准改革方案的设计需要从经济运行的角度分析，合理的方案设计应促进司法资源的有效配置。重构案件下放标准，能够激活基层法院准确查明事实、实质化解纠纷的审级职能定位，让人民群众在司法案件中切身感受到公平正义。