渔业行政执法与刑事司法衔接路径的研究

王小童

(大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁大连 116023)

行政执法与刑事司法衔接也称为“行刑衔接”，是指为防止以罚代刑等降格处置的情形，行政机关在执法办案过程中将发现涉及刑事犯罪的案件移送司法机关处理的一种工作机制[1]。“行刑衔接”问题一直以来都是中国执法和司法实践以及法学研究的重要课题。实际上，早在2001年国务院就颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。为了进一步健全行刑衔接工作机制，2021年最高人民检察院印发了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作规定》，对行政机关移送的涉刑案件作出了更加具体的要求。在2021年通过施行的新《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)中对“行刑衔接制度”也做出了进一步完善，强调行刑的双向衔接，并提出建立健全案件移送制度。

渔业案件行刑衔接则是指在渔业行政执法过程中将可能涉嫌刑事犯罪的如非法捕捞水产品罪等移交给司法机关处理。近年来，中国面临水域环境污染、渔业资源枯竭等挑战。为保护中国渔业生态环境，促进渔业资源增殖，全国实施了伏季休渔、转产转业、长江十年禁捕等政策，并加大对非法捕捞、“三无”船舶的执法力度，其中不可避免涉及行刑衔接的问题。根据中国渔政微信公众号，2021年全国查办涉渔案件4.7万起，其中移送司法4253件。2021年实施的《渔政执法工作规范(暂行)》中对渔业行政执法与刑事司法衔接规范作出了专章规定。尽管近年来各地也都颁布了涉渔案件行刑衔接的相关规范性文件，但在实践过程中仍然面临若干困境。例如渔业行政处罚与刑事处罚法条衔接不力、证据移送不流畅、检察监督机制不完善等。因此有必要深入研究渔业行政执法与刑事刑法的具体关系和定位，实现两法有效衔接。

2.1 渔业行政案件立法及执法现状

中国行政执法的主要法律依据为《行政处罚法》，执法部门在行政执法过程中应当严格遵照执行。《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)是渔业行政执法的主要依据，主要涉及对渔业养殖、渔业捕捞以及水产种质资源三方面的执法活动。根据《渔业法》第五章法律责任以及《渔业法实施细则》，中国渔业行政执法内容大致包括十二项执法活动。其中，可能涉及渔业违法犯罪的条文有第三十八条第一款、第三十九条、四十三条、四十六条。

根据2020年全国渔业统计年鉴，截至2019年全国共设渔业执法机构2587个，按照业务分类，这些机构划分为独立渔政执法队伍、农业综合执法队伍内设独立渔政执法分支机构、农业综合执法队伍内设科室、海洋与渔业整合设置的综合执法队伍、水利与渔业整合设置的综合执法队伍以及渔政与其他行业整合设置的综合执法队伍六类。渔政管理人员达32784人，受大学教育人数(大学专科及以上)达26463人，约占总人数80%，受教育程度较高。近年来，实行长江禁捕、涉外渔业管理、清理取缔“三五”渔船等各类专项执法行动。渔业行政执法取得良好的效果，行政执法能力不断提升。

2.2 渔业刑事案件立法及司法现状

中国渔业刑事案件主要规定在《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第六章妨害社会管理秩序罪。主要包括三个罪名。第一，非法捕捞水产品罪。是指违反相关法律规定，在禁渔期(区)或非禁用的渔具渔法捕获水产品，情节严重的行为。第二，非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪。在渔业刑事案件中主要是违反《渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》规定，故意捕捞、杀害野生动物的行为。第三，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪。该罪在主观方面属于故意犯罪，在渔业案件中，由于行为人对水生野生动物缺乏认识而实施了非法收购、运输、出售行为的不按此罪论处。一般来说，行为人在实施上述三类犯罪的同时还可能涉及污染环境罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪以及走私珍贵动物、珍贵动物制品罪。

通过检索裁判文书网案由，截至2022年5月13日发现非法捕捞水产品罪裁判文书16304份，非法捕猎、杀害珍贵、濒危野生动物罪裁判文书3950份，法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪裁判文书3766份。根据《中国环境司法发展报告(2020)》，非法捕捞水产品罪已上升到破坏环境资源保护案件中第二高发案件，同时非法捕捞水产品的行为也是中国渔业行政执法移交司法的最主要类型。非法捕捞水产品罪入罪门槛低，加上近年来各项专项执法行动，越来越多的案件被移送司法机关追究刑事责任。受各地司法水平以及地方渔业生态环境保护状况，导致不同地区在刑事处罚力度上相差较大，出现同案不同判的情形。

3.1 渔业行政处罚与刑事处罚法条衔接不力

行政处罚与刑事处罚法条衔接不力主要体现在罪与非罪的认定上。行为人是否构成犯罪决定了渔业行政执法机关是否将案件移送给司法机关处理。以非法捕捞水产品为例，在《渔业法》第三十八条中规定了“情节严重”“情节特别严重”“构成犯罪的，依法追究刑事责任”各类情节。而在中国《刑法》第三百四十条中规定，情节严重的处以刑罚。

在《渔业法》中何为“情节严重”“情节特别严重”“构成犯罪”，实际上都是属于渔业行政执法机构自由裁量的范围[2]。在《刑法》中，虽然《最高人民法院关于审理发生在中国管辖海域相关案件若干问题的规定(二)》中对刑法第三百四十条“情节严重”作出了规定，但并不是完全列举。由于法条上的模糊规定，在实践中容易导致行政机关和司法机关在情节认定上出现分歧，案件移送标准上无法形成共识，最后形成行政机关有案不移送或者行政机关移送后不立案的结局。行刑衔接本身的目的之一就在于防止“以罚代行”的情况产生，而相关情节在立法上的模糊规定对于打击违法犯罪产生极其不利的影响。

除了在案件移送标准上，案件能否行刑并行在法律上依旧没有明确指出。新《行政处罚法》第二十七条新增了关于双向移送的规定，即对于无需要追究刑责或免予刑罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。但如果将案件移交司法机关后，行为人先前被下达的没收违法所得、没收渔船、吊销许可证书等行政处罚是否需要继续执行，如果行政处罚已经执行，那么如何与刑事处罚衔接，目前尚没有做出明确规定。

3.2 渔业案件行刑衔接证据移送不流畅

证据移送是行刑衔接过程中最重要的环节。中国行刑衔接证据准入主要是通过两种方式实现[3]。第一是司法机关直接采用或者经过必要转化后采用，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的规定，行政机关收集到的物证等实物类证据可以作为刑事证据使用。第二则是由司法机关重新收集证据。重新收集证据一般适用于言词类行政证据，由于言词类证据受主观影响较大，在面对不同阶段、不同人员时以及自身心理变化等甚至做出不同的陈述[4]。然而，在具体渔业行政案件中，即使渔业行政执法机关收集证据合法也通常无法被司法机关有效采纳。一方面，由于渔业行政机关与司法机关在对于证据收集、准入类型以及适用的认识上存在偏差。在渔业执法过程中，执法人员缺乏对《刑法》《刑事诉讼法》的深入了解，在不确定涉案人员是否构成犯罪时，通常按照一般行政违法标准进行证据收集，导致达不到刑事立案标准而重新收集。另一方面，一般来说，渔业行政违法多发生在水上，办案条件十分有限，加大了执法难度，涉案人员隐蔽、转移、销毁证据较为容易，给取证带来十分大的阻碍。导致证据不能及时移送给司法机关。因此只能重新收集证据。而在渔业案件中，许多证据具有时效性，例如对水域环境的检测，不同时间检测的结果差异较大，扣押的渔获物保存难度也较大。这也为司法机关重新收集证据带来层层阻碍。

3.3 渔业案件行刑衔接监督机制不完善

由于受经济利益驱使、执法人员消极执法以及追责机制不完善等原因，在实践中出现“有案不移送”“以罚代刑”的情形。导致这一现象出现很大原因在于行刑衔接缺乏有效的监督机制。根据《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(以下简称《意见》)，可知行刑衔接的监督主要有两种方式：一是监察机关的监督。监察机关发现政执法机关查处违法案件和移送涉嫌犯罪案件工作违纪、违法问题的依照有关规定进行处理。二是检察机关的监督。人民检察院发现行政执法机关对于涉嫌犯罪的案件应当移送而不宜移送的，人民检察院应当提出移送的书面意见。在渔业案件中，检察机关既要负责办理渔业行政机关移送过来的刑事案件，同时也要对渔业行政执法人员以及公安机关立案进行监督。但是无论是哪种方式，行政机关是否将案件移送主要依靠其自觉，除非接到举报，检察机关很难发现案件移送情况。且该《意见》效力层级较低，检察机关提出的检察意见不具强制力，监督效果并不好。因此，在渔业案件中监督往往仅体现为对该案件本身的诉讼监督，而忽视了对渔业执法人员的渎职监督。

4.1进一步完善渔业案件行刑衔接相关立法

就目前中国渔业案件情节认定以及案件移送标准而言，可以通过制定司法解释进行进一步细化。在《渔业法》以及非法捕捞水产品罪中均有“情节严重”的表述，但其认定标准并不相同，导致在司法实践中产生适用冲突。由于我国目前缺乏统一的标准，渔业行政机关自由裁量范围较大，再加上各地对渔业违法犯罪的重视程度不同，法治建设、执法队伍水平参差不齐等，导致渔业行政执法与刑事司法混乱，不同地区同案不同处罚。因此，有必要针渔业案件中“情节严重”相关条款，制定司法解释，细化对“情节严重”的认定标准，明确行政执法与刑事司法的界限，使行刑衔接更加顺畅，避免移送错误。在具体内容上，可以根据对渔业生态环境的破坏程度作出规定，例如，渔获量设定一个区间，对于该数量区间内的予以不同程度的行政处罚，超过的移送司法机关处理。

关于行政处罚与刑事处罚并行的问题，同样应当通过立法予以明确。行刑并行并不仅仅针对渔业案件，而是行刑衔接普遍存在的问题。一般来说对于已经缴纳罚金或者执行了行政拘留等行政处罚，移送司法机关后，需要判处罚金或者拘役、有期徒刑等限制人身自由的刑罚中予以折抵。但其他行政处罚类型，如警告、吊销许可证书、责令关闭等行政处罚应当如何与刑事处罚衔接目前暂无规定。有学者主张根据刑事优先原则[5]，对于涉嫌犯罪移送司法机关处理的案件应当撤销行政处罚，行政处罚与刑事处罚不能同时适用。笔者认为此种观点并不恰当。一方面，行政处罚与刑事处罚属于性质不同的两种责任承担方式，通常所说的一事不再罚也仅仅是指在对行为人的同一违法行为不给予两次以上罚款。另一方面，如果行为人被判处刑罚，就撤销行政处罚起不到的警示、教育行为人的目的。例如在渔业案件中，行为人因违反《渔业法》而被吊销捕捞许可证，但其行为已经构成非法捕捞水产品罪被移送司法机关处理并判处刑罚。此时如果将行政处罚撤销，实际上就降低了行为人的违法犯罪成本，也达不到《渔业法》该法条设立的目的。其实根据《中华人民共和国民法典》一百八十七条可以看出，中国对于法律责任的承担方式是可以并行的。不过需要注意的是，应当避免同种类型的处罚不应当并行。即行政处罚与刑罚中均存在的财产罚以及限制人身自由类型的处罚应不适用并行。

4.2 完善渔业案件证据行刑衔接制度

导致渔业案件行刑衔接证据移送不流畅主要原因在于行政机关与司法机关缺乏沟通机制。因此，一方面可由渔业行政部门联合公安机关和检察机关制定渔业案件证据移送准入标准。具体来看，针对实物类证据，由于其本身具有客观性，证明力较高，不易被篡改。因此，可以直接转化为刑事证据使用。而言词类证据，据此，可作进一步区分。对于渔业行政机关所收集到的当事人、陈述证人证言以及嫌疑人的辩解等言词证据由于其具有主观性，稳定性较差，原则不能直接作为刑事证据使用，而应当由刑事司法部门重新收集。而对于鉴定意见这类特殊的言词证据，由于其通过专业机构人员做出，一般来说具有较高的准确性和科学性。因此，只要该证据收集合法且没有其他证据与之矛盾，则可以转化为刑事证据适用，无需重新收集。另一方面要强化对证据的审查力度，尽最大可能减少在移送司法后证据无法适用的情况发生。行政机关应当严格审查证据的合法性、真实性和关联性。在移送证据前，应当再次对证据资格以及证明能力进行审查，在必要时，统一通知司法机关提前介入对案件的调查，确保证据的有效衔接，此外还应当加强行政执法队伍建设，提升办案能力。除了加强对行政执法人员文书制作、证据收集、保存的培训，还应当学习基础的刑法知识，可以由司法机关对于渔业案件中经常涉及的刑事犯罪组织针对性的培训。

4.3 完善渔业案件行刑衔接监督机制

首先要明确检察机关对行政执法活动监督的法律地位。通过法律赋予检察机关提前介入案件调查的权利。在不干扰正常渔业行政执法活动情况下，检察机关有权进行的勘验、检查、查阅相关案卷、询问当事人等措施。其次，要进一步完善网上信息平台[6]。渔业行政部门、公安机关以及检察机关及时将各阶段证据收集、案件事实认定等共享到网络信息平台，让各方清楚地了解从行政执法到移交公安再到检察机关提起公诉各阶段案件办理情况，一旦发现行政执法过程中的违法的现象，检察机关可以及时介入，提出检察意见，起到对渔业行政执法的监督作用。最后，要拓宽监督途径。除了监察机关和检察机关的监督，群众与媒体等社会监督也不容忽视。一旦接到相关举报，检察机关应当认真核实调查，如若属实，检察机关应当要求渔业执法机关将涉嫌犯罪的案件移交侦查机关，并且要严格追究相关责任人员失职渎职的责任。

完善渔业案件行刑衔接机制对打击环境犯罪、保护中国渔业生态资源具有重要意义。通过阅读大量文献以及政府工作报告，并对渔业案件立法以及司法现状梳理，发现在实践中，渔业行政执法与刑事司法仍存在存脱节，具体体现在法条衔接不力，证据衔接不流畅，监督工作不到位等。因此针对上述问题，首先，进一步完善渔业案件行刑衔接相关立法。通过制定司法解释明确中国渔业案件情节认定以及案件移送标准，并通过立法解决中国行政处罚与刑事处罚能否并行的问题。其次，要完善渔业案件证据行刑衔接制度。一是要制定渔业案件证据移送准入标准，二是要强化对证据的审查力度。最后要完善渔业案件行刑衔接监督机制，包括明确检察机关对行政执法活动监督的法律地位，完善网上信息平台，拓宽监督途径等。