《中华人民共和国科学技术进步法》重点内容解读

陈宝明 科学技术部科技人才交流开发服务中心研究员

彭春燕 科学技术部科技人才交流开发服务中心研究员

李正风 清华大学社会科学学院教授

庞桢敬 清华大学公共管理学院博士后

薛 澜 清华大学公共管理学院教授

梁 正 清华大学公共管理学院教授

丁晓东 中国人民大学法学院教授

王 挺 中国科普研究所研究员

陈宝明 科学技术部科技人才交流开发服务中心研究员

彭春燕 科学技术部科技人才交流开发服务中心研究员

1 科技法律发挥推动科技发展的基础制度作用

国际上科技立法主要有基本法和专门法两种模式，但是总体的趋势是两种模式的结合。1993年我国制定了 《科学技术进步法》，早于实行基本法模式的韩国、日本等，是科技领域具有基本法性质的法律。这一法律的制定与对科技发展的认识紧密相关，反映了对科技进步路径的理解，也是对科技发展基本路线的规范。

《科学技术进步法》颁布实施后，于2007年进行了第一次修订、2021年进行了第二次修订，使 《科学技术进步法》始终保持推动科技创新发展的基础性制度作用。

从历史上看，各国的科技立法既有共同之处，也有不同之处。共同之处是面临共同的科技创新发展形势和环境，特别是在经济科技全球化条件下，各国科技联系日益紧密，同时在科技革命和产业变革推动下，各国能够认识到的科技发展规律趋同，时代对科技发展的需求越来越强烈，创新驱动发展成为各国共同的选择。不同之处是各国科技发展处于不同的阶段，科技发展基础资源存在一定的差异，在各自的国家治理框架下建立了不同的科技管理体制。这就决定了各国虽然面对着共同的外部环境，但是采取的科技创新发展策略和路径不同，反映在科技立法上，就是既存在对科技发展进行规制的共性，也存在对科技发展道路等的不同选择，科技立法重点因此存在很大差异。

由于 《科学技术进步法》独特的地位和作用，在推动科技发展上更具有方向上的指导意义和制度上的基础作用，能够充分体现一国对自身所处科技发展阶段、科技发展规律的认识，对发展目标和路径的选择，以及在复杂国际形势下科技的应对策略。

2 《科学技术进步法》对中国科技发展道路的阐释

2021年新修订的 《科学技术进步法》是对我国科技发展道路的全面阐释，主要体现在以下方面：

(1)牢牢把握科技创新发展的总体趋势。进入21世纪以来，国际科技发展的重要趋势之一是向创新延伸，创新作为引领发展的第一动力受到越来越多的重视。我国的科技创新与国外一样，经历了从 “科技”向 “科技创新”的发展，科学技术与创新日益紧密地融合在一起。与此相应，各国科技立法纷纷向创新延伸，比如日本于2020年3月将 “科学技术基本法”改为 “科学技术创新基本法”，并在内容上增加了中小企业创新以及成果转化等。可见，对创新的反映已成为科技立法不可回避的问题。我国的 《科学技术进步法》自2007年修订以来，就高度重视科技成果转化以及中小企业科技创新，在2021年的修订中又增加了区域科技创新内容，对应用研究以及成果转化进行专章部署，充分说明我国在科技立法上对创新的重视是超前的。在实践中，受传统体制以及观念的束缚，各国向创新发展的转型有待进一步加强，通过科技立法变阻碍为促进，就是推动变革，我国新修订的 《科学技术进步法》深刻地把握了这一点。

(2)牢牢把握科技发展的基本规律。科技发展规律是客观存在的，把握和运用科技发展规律是各国科技立法的基本出发点。客观上来说，科技系统本身是个复杂的系统，对科技发展规律的认识总是存在很多的局限。对科技发展的系统进行立法虽存在一定的风险性，但是对促进科技发展总体是有利的。新修订的 《科学技术进步法》以尊重科技发展规律为原则，体现了对规律的认识和把握程度。世界各国都在探索规律的基础上形成现代科技管理体制，并根据发展需求对科技管理体制进行不断改革深化，主要包括：遵循科技治理的基本规律和要求，强调创新要素的开放流动，创新主体之间协同互动；
遵循人才第一资源的规律，充分激发科技人才创新创造活力；
遵循微观主体的运行规律，明确机构自主权，强调章程管理，保障科研自由；
遵循开放的规律，在加强规制的同时保持开放性，推动开放科学，并根据人类科技进步的本质要求，推动科技开放与合作，构建人类命运共同体。

(3)牢牢把握时代发展的阶段要求。当前，世界正面临着百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革加速推进、新冠危机冲击、国际科技竞争封锁日益严重等，都对世界科技发展打下时代烙印，要求各国沿着科技进步的主脉络选择不同发展阶段的应对策略。新修订的 《科学技术进步法》体现了我国在特定科技发展阶段对科技发展方式和模式做出的选择，包括：明确科技发展战略目标，就是 “把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，走中国特色自主创新道路，建设科技强国”；
明确规定 “健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，围绕重大科技创新任务建立和完善科研攻关协调机制”，这是我国科技创新发展的重要经验，也是在重大危机下对科研组织方式进行变革的重要方向；
规定 “推动关键核心技术自主可控”，是在复杂严峻的国际形势面前对科技发展道路的明确选择，体现了新时代科技发展道路的新探索。在科技竞争日益激烈的形势下，我国科技创新与世界相互交融与促进，增进人类福祉，这可以说是我国科技进步的最大动力和基本模式。

(4)牢牢把握科技发展的根本特征。随着科技的发展，任何国家都面临着发展动力、发展模式的转换问题。新修订的 《科学技术进步法》形成科技发展道路的中国方案，对科技发展道路的阐释既是全面的也是重点突出的。在推动科技发展的动力上，既强调兴趣导向，保障开展科学技术研究开发的自由；
又重视市场驱动的科研，鼓励以企业为主导，开展面向市场和产业化应用的研究开发活动，加快将科技成果转化为现实生产力；
更加重视战略导向的科研，强调组织实施体现国家战略需求的科学技术重大任务，系统布局具有前瞻性、战略性的科学技术重大项目。针对科技负面作用和新技术应用日益受到关注的问题，新修订的 《科学技术进步法》建设和完善科技伦理体制机制，明确新技术新产业管制的包容审慎原则，为新技术试验开辟法律空间。法律的制定充分体现出科技越发达就越要受到约束、科技对人本身的影响也越要受到制约的特点，从而为科技发展建立边界，这表明对科技发展应更多地趋利避害，并为公众所接受和接受公众监督，这是新时代科技发展的突出特征，也是科技法律的重要探索。

(5)牢牢把握建设和完善国家创新体系的制度框架。国家创新体系是从系统角度对科技创新主体和要素相互联系、相互作用所形成的系统的描述，其形成既是自然演进的客观结果，也可以通过主观的科技治理手段进行引导构建。科技法律是形成科技创新基本制度的主要手段，推动构建国家创新体系。新修订的 《科学技术进步法》是对国家创新体系建设和探索实践的总结，融合了创新体系的各个构成要素，以建设高效、协同、开放的国家创新体系为目标，对科技创新主体以及要素的构成、行为准则进行明确规定，丰富和完善了创新主体和要素布局，特别是促进国家战略科技力量和新型研发机构等新型创新主体的发展。对科学技术人员、科技投入以及数据等创新要素进行明确规定，着力促进各类创新主体和要素的交流合作，特别是完善以战略任务为导向集聚各类创新资源的组织机制，对区域科技创新发展和国际科技合作进行系统部署，营造良好的创新生态环境。新修订的 《科学技术进步法》为创新体系建设提供了基础规范，并为实践探索留有空间，从而成为创新体系建设的助推器。

3 面向未来的科技立法展望

党的二十大对科技创新进行了全面部署，为我国科技创新提出了新要求。新修订的 《科学技术进步法》是在新的科技革命和产业变革加速期为实现世界科技强国建设目标而制定的法律，是在复杂多变的国际形势下对科技发展道路的总体设计，也是对中国特色科技发展道路的全面阐释。科学技术进步法的修改具有深刻的哲学和文化内涵，是在新的科技发展阶段对科技发展规则的重新构建。从总体上看， 《科学技术进步法》对科技发展进行了系统的制度规定，发挥着基本法的作用，但是未来围绕专门的科技发展，以及一些新兴的科技领域仍存在立法的需求，需要通过制定专门的科技法律进行规范。

李正风 清华大学社会科学学院教授

2021年12月24日， 《科学技术进步法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过，并自2022年1月1日起施行。此次 《科学技术进步法》修订对科技伦理治理给予前所未有的重视，从不同侧面提出遵循科技伦理规范的要求和规定，奠定了当前和未来科技伦理治理的法律基础。

1 《科学技术进步法》关于科技伦理相关规定的内容与特点

1993年我国制定了 《科学技术进步法》，2007年和2021年分别对该法进行了两次修订。以 “伦理” “道德”和 “规范”作为 “科技伦理”的关键词，1993年的 《科学技术进步法》主要提出职业道德方面的规定；
2007年修订的 《科学技术进步法》在遵守学术规范、恪守职业道德的基础上增加了禁止违反伦理道德的规定；
2021年新修订的 《科学技术进步法》与科技伦理相关的规定主要包括，科学技术研究开发机构应当建立和完善科研诚信、科技伦理管理制度，科学技术人员应当遵守学术和伦理规范，应完善国际科学技术研究合作中的科技伦理机制、健全科技伦理治理体制、建立科技伦理委员会、完善科技伦理制度规范，等等。

通过比较可以清楚地看到，2021年新修订的 《科学技术进步法》关于科技伦理相关规定的内容明显增加，同时也表现出以下特点：一是在对象上，从对科技工作者个体的规范上升到对科技工作者个体、科研机构和科研管理部门的多种行动者的要求；
二是在内容上，从对科研人员职业道德、学术规范的局部要求上升到科技活动全过程伦理规范的整体性规定；
三是在方式上，从对伦理、道德责任的原则性要求细化到伦理规范治理可操作化的规定。可见，这些修订为我国科技伦理治理体系的形成提供了更加充分和全面的法律基础。

2 当代科技伦理治理 “法制化”的重要意义

通过立法加强当代科技伦理治理，特别是针对新兴科技领域中的伦理问题制定有针对性的法律法规，是当代科技发展的重要趋势之一。在生物科技、信息科技领域，欧美等国在20世纪70—80年代就陆续出台了相关法律，对有伦理风险的科研行为和技术开发、应用进行规范。如在信息科技领域，1977年德国通过了 《德国联邦数据保护法》，1984年英国颁布了 《数据保护法典》，1995年欧盟出台了 《个人数据资料处理及自由流通保护指令》，1986年美国通过了 《电子通信隐私法案》、1996年又发布了 《电子信息自由法修正案》等。尤其是进入大数据时代，数据成为可形塑经济、政治、文化的强大力量，欧盟率先改革原有的数据保护法规体系，2012年欧盟委员会提议对欧盟 1995 年的 《数据保护指令》进行全面改革，提出 《通用数据保护条例》 (GDPR)草案。经过多年讨论后，2018年GDPR正式生效，被称为迄今最严的个人数据保护法规。

在当代科技深刻改变人类社会的新形势下，科技伦理治理 “法制化”具有重要意义。一方面，人类的命运从未像今天一样与科技的未来紧密纠缠在一起，科技进步拓展了人类活动的边界、改变了人类的生活条件和生存境况，但也带来了巨大的风险和不确定性，冲击和挑战了传统的伦理观念。另一方面，随着科技发展的重心从无机界转向有机界，转向与人、人类社会直接相关的当代生命科技和人工智能领域，科技伦理问题不但频繁密集出现，而且引发大量新的伦理问题，越来越成为与广泛的社会公众密切相关的公共议题，成为政府公共管理的重要对象。在科学技术与创新交互作用加剧、科技在社会中的应用及扩散加速的当代社会，科技发展的不确定性和风险具有扩散快、传播广、影响大的特点，如果不能超前预防、及时纠错和有效治理，将带来技术失控、社会失序、治理成本极其高昂的严重后果。因此，加强科技伦理治理的 “法制化”，全面提高科技活动的投入主体、执行主体和管理主体以及社会公众的科技伦理意识，准确界定相关主体在科技伦理治理中的责任和义务，系统完善科技伦理治理体系，对筑牢防范科技风险的底线、明确科技健康发展的方向、规范科技活动各类行动者的行为具有重要意义。

我国当前进入中国特色社会主义现代化建设的新时代，要在科技伦理治理空前重要的新科技革命进程中建设世界科技强国，更面临加强科技伦理治理体系、推进科技伦理治理 “法制化”的艰巨任务。特别是随着我国科技发展水平逐渐提升，不断从已有科技发展道路中的跟踪追随者向前沿科技领域的探索开拓者转变，只有加强科技伦理治理 “法制化”水平，保障科技为社会造福、为人类带来美好未来，才能真正树立负责任的科技强国形象。

毋庸讳言，同欧美等科技发达国家相比，我国的科技伦理治理相对滞后，仍存在体制机制不健全、制度不完善、领域发展不均衡等问题，这些问题也在 “法制化”建设方面有不同程度的体现，大大影响了我国科技伦理治理体系的建设，2018年引起国内外广泛关注的贺建奎基因编辑婴儿事件就是一个典型案例。此次修订的 《科学技术进步法》对科技伦理治理的相关方面提出更全面、更明确的规定和要求，对尽快改变这种状况具有重要意义。

3 未来科技伦理治理 “法制化”的走向与要求

2022年3月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于加强科技伦理治理的意见》 (以下简称 《意见》)，明确指出要把 “坚持依法依规开展科技伦理治理工作，加快推进科技伦理治理法律制度建设”作为治理要求的重要内容。

从 《科学技术进步法》的相关规定和 《意见》的相关要求出发，未来我国科技伦理治理 “法制化”应重点在以下三个方面展开。

第一，在科技活动的基础制度体系中落实科技伦理治理的相关要求。科技活动的基础制度是一个体系， 《科学技术进步法》是基本制度、是制度体系的核心，同时还包括科学普及、科技成果转化、科研机构、科研管理等不同制度安排。要在这些基础性制度中明确科技伦理治理的要求和规定，推动在科技创新的基础性立法中对科技伦理监管、违规查处等治理工作做出明确规定，在其他相关立法中落实科技伦理要求。

第二，加强科技伦理治理体系的法制化建设。科技伦理治理是一个具有社会性、专业性的多维度、多层面的网络和体系。从治理行为看，涉及科技伦理风险预警、科技伦理审查和监管、科技伦理违法违规行为查处等多个方面。从行动主体看，包括科技管理部门、科技创新主体、学会和行业协会等社会组织，以及伦理委员会、科技人员等。这个治理体系能够行之有效地发挥作用，需要进一步明确不同环节的任务和责任，界定不同参与主体的行为规范。目前 《意见》对此已经提出相对宏观的总体性要求，以后还可以通过进一步的立法予以规范和细化。如 《意见》所说，需要进一步 “明晰科技伦理审查和监管职责，完善科技伦理审查、风险处置、违规处理等规则流程。建立健全科技伦理 (审查)委员会的设立标准、运行机制、登记制度、监管制度等，探索科技伦理 (审查)委员会认证机制。”

第三，加强重点科技领域的科技伦理立法。科技伦理治理具有专业化特点，不同科技领域面对的伦理问题、治理要求都有一定的特殊性。对生命科学、医学、人工智能等科技伦理问题集中、影响广泛深远的科技领域的科技伦理立法，这是科技伦理治理法制化的重要方面。目前我国在这些领域已经制定了部分法律，或在相关法律中明确了相应的要求，但考虑到这些科技领域的不断发展和迅速变化，相关立法也需要不断推进和完善。对此 《意见》也明确提出，在 “十四五”期间，要重点加强生命科学、医学、人工智能等领域的科技伦理立法研究，及时推动将重要的科技伦理规范上升为国家法律法规。

庞桢敬 清华大学公共管理学院博士后

薛 澜 清华大学公共管理学院教授

梁 正 清华大学公共管理学院教授

1 作风学风是科研工作的生命线

优良的作风学风是科研工作的生命线，是国家科技创新体系的重要支撑点。党的二十大报告提出， “培育创新文化，弘扬科学家精神，涵养优良学风，营造创新氛围”。面对世界科技发展新趋势，我们能否抓住时代机遇，从 “跟跑者”变为 “领跑者”，是对我国科技工作者提出的时代挑战。近年来，我国科技创新发展迅速，顶尖科技成果频出，某些领域已开始达到世界领先水平。科技事业蒸蒸日上的同时也存在诸多严峻的挑战，科研作风学风问题就是其中之一。在此背景下，科技界树立良好的作风学风，对于厚植科技创新的社会基础、凝聚建设科技强国的精神动力具有十分重要的意义。

2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过的 《科学技术进步法》明确规定：加强科研作风学风建设，建立和完善科研诚信、科技伦理管理制度，遵守科学研究活动管理规范；
加强科技法治化建设和科研作风学风建设，建立和完善科研诚信制度和科技监督体系，健全科技伦理治理体制，营造良好科技创新环境。将科研作风学风建设纳入 《科学技术进步法》的范畴，是我国站在新的历史高度、从战略全局出发做出的重大战略抉择。这意味着国家对科研作风学风制度建设的重视程度上升到前所未有的高度，旨在助推科研作风学风建设进入法制化 “快车道”，从而规范科技工作者以优良的精神面貌和作风学风，在前沿科学和核心技术领域提高自主创新能力，抢占科技竞争和未来发展的制高点，营造风清气正的科研环境。这既是应对当前科研作风学风环境严峻形势的治理要求，也是新时代为科技自立自强战略提供精神支撑的战略需求，更是世界科技发展新形势下抢占科技制高点的时代主题。

2 科研作风学风建设的维度与特点

科学研究活动本身的主观创造性、客观真理性、行为规范性、过程艰巨性、群体继承性，决定了科技工作者在科学研究活动中必须具有积极的科学精神、良善的价值导向、正确的行为规范、健康的科研环境、正向的群体文化。因此，我们可以将科研作风学风视为科学共同体广泛认可、共同遵循的价值理念和行为方式，是一种形成于无形、内化于无形的文化形态。良好的作风学风形成是长期的、潜移默化的过程，有赖于科技工作者树立积极的科学精神、坚守良善的价值导向、遵循正确的行为规范，需要多元主体建构健康的科研生态环境，需要科学共同体践行正向的群体自净，并与社会共同成长。这实际上构成了科研作风学风建设的四个维度，即价值向度、行为向度、环境向度、群体向度，它是个体层面 “本”与 “末”的统一、集体层面 “形”与 “神”的结合。

作风学风建设之 “本”是价值引导的过程，良好的作风学风建设是一个积极的价值引导过程。作风学风建设之 “末”是行为规范的过程，要通过建立具体的行为要求和规则，为科研行为划定边界。作风学风建设之 “形”是环境塑造的过程，科研环境对科技工作者的精神价值与科研行为影响既可以表现为正向推动作用，也可体现为负向阻碍作用。作风学风建设之 “神”是群体自净的过程，良好的群体文化氛围能激发科技工作者积极的科学精神、良善的价值导向、正确的科研行为。

依据国家立法和授权管理两个维度划分，当前各国科研作风学风治理的模式可划分为三种典型模式：一是国家专门法律和专职授权管理相结合的 “强司法规制型”；
二是无国家专门法律，有专职授权管理的 “弱司法规制型”；
三是既无国家立法，也无专职授权管理的 “自律规制型”。我国的科研作风学风治理类似于 “弱司法规制型”。在国家立法层面，目前尚无针对科研作风学风的专门立法，但2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于进一步弘扬科学家精神 加强作风和学风建设的意见》，以纲领性文件的形式，首次全面阐释了科学家精神的内涵，明确了作风学风建设的路径。在国家授权管理层面，依据2018年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，科技部和中国社科院分别承担我国自然科学和社会科学领域科研作风学风建设的宏观指导。其中，科研诚信建设联席会议充分发挥统筹协调作用，科技部联合其他部委和地方，在政策层面搭建交流沟通的平台，打破部门界限与壁垒。

从各国总体来看，在科研作风学风建设中，大学和科研机构是首要责任主体，治理主体多元化、治理机制多样化、治理内容多维化是其共同趋势。

3 未来科研作风学风建设立法重点及政策建议

新修订的 《科学技术进步法》为我国科研作风学风建设奠定了坚实的法律基础，指明了方向。未来科研作风学风建设立法不应拘泥于强司法规制型、弱司法规制型、自律规制型的模式限制，要根据当前的科研环境和国家战略导向，将科研作风学风建设的立法工作与现有法律法规体系相衔接，分别从价值引导、行为规范、环境塑造、群体自净四个方面，全面、系统地规范各项转变作风、改进学风的要求。

在价值引导方面，应从法律角度将高等院校、科研院所等科研主体在科研作风学风方面的教育、培训职责明确化。促使科研主体坚持价值引领，把握主基调，唱响主旋律，以弘扬科学家精神为抓手，将科学精神、学术民主、科研诚信等理念内化于自身科研行为中，把对客观真理的追求和国家民族的需要作为科研活动的动因和最终目标，把通过踏实工作获得创新成果作为科技创新活动的评价标准。在行为规范方面，要以科研诚信法规与制度建设为主，以教育培训、宣传警示为辅，以重点领域、突出问题专项整治为抓手，维护科研行为的良好秩序性。在环境塑造方面，要确立 “放管服”改革为立法方向，深化科技管理体制机制改革，以 “科技人才与成果评价改革”为主线，扭转科技评价的功利化倾向，以 “信息整合、信息共享、信息融合”为手段，强化科技监督，塑造健康良性的科研生态。在群体自净方面，需要不断加强对科学共同体的法律规范与引导，要赋予科学共同体自身强化价值引领与宣传教育、健全自身行业规范和标准、参与科研不端案件调查处理，打造优良作风学风的正向文化职责。

从趋势来看，我国在要素、载体和动能等 “硬条件”层面已具备推进科技自立自强、建设科技强国的坚实基础，但对标建设科技强国和 “两个一百年”奋斗目标，审视当前科技界作风学风状况，仍有诸多制约性问题和短板亟待补齐，推动科技自立自强依然任重道远。比如，一些作风学风问题 “顽疾”仍然存在，作风学风建设政策体系的 “最后一公里”还需强化，科学共同体和公众的作用有待加强等。因此，新时代推进科技自立自强，需要继续强化科技界作风学风建设，坚持科学家精神和改革创新理念的价值引领，持续突破不符合科技创新规律和人才成长规律的深层次制度藩篱，继续营造有利于激发全社会创新创造活力的良好学术生态。为此提出以下政策建议：

第一，坚持敏捷治理，构建科研作风学风的常态化治理体系。确立更加包容的价值理念，精准识别作风学风问题和治理对象，灵活运用各种治理工具，在 “价值理念—组织结构—体制机制—技术工具—政策法规”五维框架上完善新时代科研作风学风治理体系。第二，扩大社会参与，利用科研作风学风建设引领社会良好道德风尚。在科技界作风学风建设的引领下，利用广泛的社会参与，通过宣传主导价值观、建设创新文化、弘扬民族精神和时代精神等举措，引领整个社会重爱国、知荣辱、讲正气、做奉献、促和谐的良好道德风尚。第三，利用他山之石，借鉴国外科研作风学风建设的有益经验。以更加积极的态度、更加开放的心态、更灵活的政策，扩大与国外在科研诚信与道德方面的合作，拓展交流合作的范围和渠道，从科技活动的共性出发，适当借鉴国外在科研作风学风方面的价值理念、教育培训、制度建设、政策设计等有益经验。第四，促进共同成长，进一步强化科学共同体的自律自净作用。科学共同体需以 “预期治理”为原则，采取 “塑造价值与行为”的积极姿态，充分发挥自律自净作用，以实现对科研活动价值 “指导性”的功能定位，并积极发挥纽带作用。第五，注重垂范引领，充分发挥 “关键少数”的示范表率作用。必须充分发挥院士群体、国家实验室等的示范表率作用，让这些体现国家意志、实现国家使命、代表国家水平的战略科技人才与平台在科研作风学风建设过程中争做重大科研成果的创造者、建设科技强国的奉献者、崇高思想品格的践行者、良好社会风尚的引领者，发挥好示范引领作用。

丁晓东 中国人民大学法学院教授

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，在新时代，创新作为 “引领发展的第一动力”地位愈发凸显。科技创新离不开制度创新，在此形势下，对作为科技领域基本法的 《科学技术进步法》进行了重大修订，并于2022年1月1日正式开始实施。相较于2007年修订的 《科学技术进步法》，新修订的 《科学技术进步法》一大亮点在于将完善国家科技创新体系作为制度主线，旨在破除企业科技创新障碍，着力推动企业技术创新，回应全面创新驱动发展的时代课题。

1 企业何以成为科技创新主体

科技创新首先应解决好谁来创新的问题， 《科学技术进步法》强化了企业的科技创新主体地位。习近平总书记在 《努力成为世界主要科学中心和创新高地》中明确指出，要 “强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能”，必须在创新主体等方面持续用力。党的二十大报告明确提出：强化企业科技创新主体地位。约瑟夫·熊彼特在其创新理论 (The Innovation Theory)中强调企业对于创新的关键作用，提出没有创新的经济只能处于 “循环流转”的均衡状态，只有创新出现时才能以一种创造性的破坏来打破这种均衡状态，推动经济发展，而企业正是创新的 “最有效发明者及传播者”。在市场经济体制下，企业既是主要的市场主体，也是科技与经济紧密结合的最主要力量，其科技创新主体的地位理应得到强化。结合实践来看，根据 《2021年全国科技经费投入统计公报》 (以下简称 《公报》)显示，2021年全国共投入研究与试验发展经费2.8万亿元，其中企业经费占全国总经费的76.9%，企业做科技研发的主要推进者的地位也日益凸显。

新修订的 《科学技术进步法》着重回应了科技创新主体问题。一方面，从体例上看，第四章更名为 “企业科技创新”，赋予企业创新的时代使命；
另一方面，从具体条文看，第三十九条明确提出， “建立以企业为主体，以市场为导向，企业同科学技术研究开发机构、高等学校相结合的技术创新体系，引导和扶持企业技术创新活动，发挥企业在技术创新中的主体作用”，确立企业作为创新发展的主体地位，科技领军企业更要发挥创新带动作用。此外，第三十一条提出建设创新联盟、创新联合体，以企业为中心，为企业进一步发挥科技创新主体力量的作用提供坚实平台。

2 市场如何引导企业科技创新

在以促进高质量发展为核心的科技创新大背景下，企业科技创新旨在价值创造。回顾美国硅谷的成功不难发现，科技创新的成功往往诞生于企业迎合市场的反复试错中，促进企业科技创新良性发展，应充分发挥市场的导向作用，引导企业精准对接市场需要。新修订的 《科学技术进步法》积极回应市场导向科技创新，在总则中进一步强调，应健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥市场配置创新资源的决定性作用，同时培育和发展统一开放、互联互通、竞争有序的技术市场，以市场需求直接牵引企业科技创新。

一方面，科技创新不能仅停留于实验室中，发挥市场导向作用需要科技成果良性转化。新修订的 《科学技术进步法》第三章专章规定应用研究与成果转化问题，促进创新链产业链深度融合，开展面向市场和产业化应用的研究开发活动，加强科技成果中试、工程化和产业化开发及应用，并鼓励多方主体开展合作，加快科技成果转化为现实生产力、转化为市场所需。另一方面，面向市场开展科技创新，推动科技创新产业化发展需要相应的知识产权保护作为激励。

《科学技术进步法》强调完善以知识产权为核心的法治保障体系，对内进一步明确按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革，探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度；
对外完善国际科学技术研究合作中的知识产权保护，强调为企业科技创新建立坚实的激励机制。

科技创新离不开成果评价，以市场为主导，需推动科研成果评价体系市场化。在总体原则方面， 《科学技术进步法》提出科学技术评价应当以科技创新质量、贡献、绩效为导向，推动科技创新成果评价符合创新规律与市场规律，建立起覆盖国有企业、科研基金、科研机构、科研人员等的全方面评价体系，构建多主体参与的市场化成果评价机制。

3 新型举国体制如何助力企业科技创新

习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议时强调，要 “健全关键核心技术攻关新型举国体制”。新修订的 《科学技术进步法》第十六条明确提出，中央及地方各级政府科学技术行政部门应负责相应的宏观管理、统筹协调、服务保障和监督实施工作。以新型举国体制助力企业科技创新，需要市场力量与政府力量共同发力，理顺政府在企业科技创新中的定位，发挥政府的助推作用。

首先，企业科技创新离不开资金支持。新修订的 《科学技术进步法》第四十二条规定， “国家加强引导和政策扶持，多渠道拓宽创业投资资金来源” “畅通科技型企业国内上市融资渠道”；
第二十条与第九十六条指出， “国家财政建立稳定支持基础研究的投入机制” “给与财政、金融、税收等政策支持” “有条件的地方人民政府结合本地区经济社会发展需要加强对基础研究的支持”。构建中央与地方协同支持、投入方式灵活多样的政府支持体系。

其次，人才是企业科技创新的重要战略资源。新修订的 《科学技术进步法》明确提出，设立国家自然科学基金以 “支持人才培养与团队建设” “加大基础研究人才培养力度，强化对基础研究人才的稳定支持，提高基础研究人才队伍质量和水平”，在制度层面确立了国家加强科研人才培养的总体方针；
同时，第五十七条新增 “国家采取多种措施，提高科学技术人员的社会地位”，强调以政府为主体力量保障科研人才平等、自由地参与企业科技创新。

最后，企业科技创新离不开区域创新体系建设。新修订的 《科学技术进步法》第七章强调政府统筹区域科技创新，通过高新技术产业开发区、自主创新示范区等建设，打造区域科技创新高地，提高跨区域协作水平，以政府为主要力量打造企业科技创新环境。

创新是社会进步的根本动力，世界知识产权组织 《2021年全球创新指数》报告显示，目前我国创新能力已居世界第12位。我国正处于向创新型国家前列迈进的过程中，科技创新亟需法律保障。总体来看，此次 《科学技术进步法》修订内容高度回应了企业科技创新的时代命题，强调构建起企业为主导、市场为导向、政府为助推力量的新型创新体系，以法律创新、体系创新推动企业科技创新迈入新时代。

王 挺 中国科普研究所研究员

1 “两翼理论”是新时期加强科普立法的根本遵循和行动指南

我国科技法律制度是引导和规范科技创新发展的基础总纲，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。党的十八大以来，我国加强科技政策法规建设，科技法律制度体系日臻完善，为全面实施依法治国方略和科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略提供了坚实保障。

《科学技术进步法》是我国科技创新领域具有基本法性质的法律。新修订的 《科学技术进步法》紧紧把握科技创新在现代化发展全局中的战略定位，突出高水平科技自立自强作为国家发展的战略支撑，在对国家创新能力体系建设进行强化升级的同时，对科学普及工作也进行了全新部署。

首先，以 “两翼理论”为根本遵循推动科普工作入法立法。习近平总书记开创性地提出， “科技创新、科学普及是实现创新发展的两翼，要把科学普及放在与科技创新同等重要的位置。没有全民科学素质的普遍提高，就难以建立起宏大的高素质创新大军，难以实现科技成果快速转化。”这一 “两翼理论”深刻揭示了科技创新与科学普及相互依存、同等重要、互为助力、相辅相成的内在关系，全面阐述了当代中国创新发展的基本逻辑，为新时代科技创新、科学普及和科学素质建设指明了发展方向。

新修订的 《科学技术进步法》是以 “两翼理论”为根本遵循和学理支撑开展的高水平科技法治实践，它强调国家发展科学技术普及事业，科学技术普及是全社会的共同责任，切实把习近平总书记关于科技创新与科学普及同等重要的重要论述全面贯彻到科技创新法律制度建设中去，更加重视科技创新和科学普及两翼齐飞、全面发展，为做大做强新时代科普工作、实现高水平科技自立自强提供有力法律支撑。

其次，精准把握新法对科普工作的新规定新要求。根据新阶段科普工作的形势和要求，新修订的 《科学技术进步法》将涉及科普工作的条款由原法的1个扩增升级为8个，部署了全新任务，包括以下方面：

一是强化科普工作的协同性。科学技术普及是全社会的共同责任，需要社会各方密切配合、协同推进、平衡发展。新法规定国家建立健全科学技术普及激励机制，鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、企业事业单位、社会组织、科学技术人员等积极参与和支持科学技术普及活动，要求科学技术协会和科学技术社会团体按照章程，在促进学术交流、推进学科建设、推动科技创新、开展科学技术普及活动、培养专门人才、开展咨询服务、加强科学技术人员自律和维护科学技术人员合法权益等方面发挥作用，从工作主体角度对有效保障 “两翼”同等重要做出顶层设计和制度安排。

二是突出科普工作的人民性。科学普及以提升完善人的科学素质为目标，为科技创新培植坚实肥沃的创新土壤。新法强调提高全体公民特别是青少年的科学文化素质，传播和普及农业科学技术知识，鼓励企业结合技术创新和职工技能培训开展科普活动，通过全民科学素质的提高，释放创新智慧和创新动能，推动科教兴国、生态文明、乡村振兴等国家战略目标的实现，进而增进广大人民群众的福祉。

三是保障科普工作的实效性。习近平总书记明确指出，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。新法明确财政性科学技术资金的投入可用于关系生态环境和人民生命健康的科学技术研究开发和成果的应用、推广，农业新品种、新技术的研究开发和农业科学技术成果的应用、推广，以及科学技术普及；
明确科学技术普及场馆、基地等开展面向公众开放的科学技术普及活动，可享受国家税收优惠政策，强化政府投入、税收在科普工作对科技成果转化方面的重要作用，力求切实可行、有效实施。

从总体上看，新修订的 《科学技术进步法》扩增了科普工作条款，强化国家对科普工作的统一领导，把科普置于创新体系建设全局，标志着我国科普法律制度建设在新发展阶段迈出了新步伐。同时，细化科普工作条款，推动实现创新发展的路径创新。从科技创新和科学普及互为助力、共同推动创新发展的逻辑基础出发，着力大幅提升全体劳动者的科学素质，全面发挥科普对以科技创新为核心的全面创新的支撑作用，为科普发展拓展新领域、新格局。

2 落实 《科学技术进步法》对科普高质量发展的新要求

科普高质量发展的目标方向更加明确。科普作为提升公民科学素质的重要手段、建设人才第一资源的社会基础，推动科技知识的创造、传播、扩散、应用，以前所未有的规模和速度，全面融入政治、经济、文化、社会、生态文明建设，广泛影响社会生产生活的各个领域，成为加快社会主义现代化国家建设进程的强劲动能。

科普高质量发展的重要地位更加凸显。党的二十大报告指出，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。强调要 “加强国家科普能力建设”。实现第二个百年奋斗目标，要利用科普不断提高全民科学素质，全面夯实科技自立自强、建设科技强国的科学根基。要充分发挥科普工作推动科学技术大众化、社会化的重要作用，推动数字变革、绿色低碳等重大基础性、战略性和重要牵引作用的新科技成果快速转化，形成创新突破并及时转化的竞争优势。

科普高质量发展的深刻变革全面开启。在新的历史条件下，科普在内涵、理念、手段、方式、机制方面发生了新变化，科普已由 “知识补课”向 “价值引领”转变，呈现科技创新、科学普及、技术应用、教育文化交互推动、融合发展的新态势。通过大力弘扬科学精神，营造崇尚创新的社会氛围，让科学成为公众科学兴趣、思想观念、理想信念的底层逻辑和自觉习惯；
通过大力彰显科普的政治、经济、社会、文化、生态文明 “五个价值”，更好地担当服务人的全面发展、服务创新发展、服务国家治理体系和治理能力现代化、服务构建人类命运共同体的 “四个使命”；
通过打造数字化、网络化、智能化的科普渠道，更好地感知需求、组织创作、精准送达，以高质量科普供给让人民有更多认同感、获得感；
通过鼎力实施 “大科普战略”，健全完善有效的科普工作体系和治理机制，推动从政府主导向政府引导、多元主体参与的社会化动员机制和市场化运行模式的转变，大力提高科普工作效率。

3 在落实 《科学技术进步法》基础上进一步完善科普立法

在党的坚强领导下，以科普法为核心的科普政策法规体系逐步完善。2002年，我国颁布了 《科普法》，标志着科普工作走上了法制化轨道。随后相继颁布了 《全民科学素质行动计划纲要 (2006—2010—2020年)》 《全民科学素质行动规划纲要 (2021—2035年)》，推动全民科学素质大幅提升。2022年9月两办印发 《关于新时代进一步加强科学技术普及工作的意见》，对新时代科普工作做出全面部署。

在新时代，落实 《科学技术进步法》对科普工作的新要求，需要摒弃路径依赖和惯性思维，以更高的站位、更宽的视野，推动科普高质量发展。

一是推动科技创新成果及时转化，充分发挥科技创新的突破性力量。例如，加强对数字化、 “双碳”目标等科学技术的推广应用，促进科技成果转化为现实生产力。从当年华罗庚推广 “双法”普及数学理论应用于经济社会发展，到如今浙江把数字化转型变革作为建设社会主义现代化先行省的有力抓手。数字经济、数字治理的蓬勃发展，正是实现科技成果快速转化的生动实践。

二是构建社会化科普大格局，充分发挥科学普及的支撑性力量。以贯彻落实 “两翼理论”为根本遵循，加强党和国家对科普工作的统一领导，构建国家科学普及工作治理新体系，充分发挥科普的政治、经济、社会、文化、生态文明建设等价值，构建覆盖全年龄段的科普教育体系，形成全社会、全民族创新发展的强大合力，大幅提升科普对以科技创新为核心的全面创新的支撑作用。