中小学校党组织领导的校长负责制生成逻辑——基于集体领导力理论视角

刘文萍

(华东师范大学 教育学部， 上海 200062)

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确了建设高质量教育体系的政策导向和重点要求。[1]习近平总书记在党的二十大报告中再次强调要“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系”[2]。可以说，建设高质量教育体系成为完善中国特色社会主义教育体系的最新要求。基础教育是高质量教育体系的重要一环，是国民教育体系大厦的基石。要促进基础教育高质量发展，就必须把党的全面集中领导贯彻落实在办学治校的全过程，而其关键是在中小学探索建立党组织充分发挥领导作用的组织体系、制度体系和工作机制。2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行)》(以下简称《意见》)，明确提出：“学校党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定。”[3]《意见》的出台标志着我国中小学校正式开启了党组织领导的校长负责制改革。

自《意见》出台以来，国内学术界对中小学校党组织领导的校长负责制进行了大量研究，相关成果主要集中在以下三个方面：第一，从中小学校管理体制出发，梳理中小学校党组织领导的校长负责制的生成过程。第二，从《意见》政策文本出发，分析政策的主要内涵和时代价值。第三，从中小学校治理需求或实践经验出发，总结梳理党组织领导的校长负责制的关键问题或地方经验。[4-8]这些研究成果为进一步深化改革中小学校党组织领导的校长负责制奠定了重要的学理基础，但对中小学校党组织领导的校长负责制的内涵等方面的拓展还不够，特别是鲜有基于集体领导力这一视角分析党组织领导的校长负责制内在生成逻辑的研究。

领导力一直以来都是分析学校管理体制和组织治理效能的重要视角。依据不同的分类标准，学校领导力可以分为多种类型。依据治理模式区分，学校领导力包括家长式领导力、参与式领导力、授权式领导力、共享型领导力、分布式领导力、共同型领导力和集体领导力等。其中，集体领导力是根植于中国传统政治文化背景、具有中国本土创新意识的、对中国组织管理实践具有较强解释力的领导力形式。《意见》提出的“学校党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，其中映射出的集体领导不仅有效统整了学校内部各治理主体的相对优势，有助于促进中小学校内部的多元共治,而且充分体现了新时代执政党政治势能向治理势能的延伸与转化，保障基础教育以人民为中心的高质量发展目标的实现。因此，十分有必要在梳理我国中小学校管理体制变迁的基础上，从集体领导力这一理论视角出发，深度发掘中小学校党组织领导的校长负责制的生成逻辑。

新中国成立以来，我国中小学校的管理体制一直处在探索和调整中，先后经历了八种学校管理体制改革，这八种学校管理体制分别是校务委员会制、校长责任制、党支部领导下的校长负责制、当地党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制、革命委员会制、党支部领导下的校长分工负责制、校长负责制与党组织领导的校长负责制。这几种管理体制在特定的历史时期发挥了重要作用。整体上，每次管理体制的调整都是以我国社会主义发展不同阶段为背景所进行的探索，表现出对完善党领导教育事业体制机制的不断追求。

(一)校务委员会制

新中国成立初期，我国中小学校采用具有过渡性质的校务委员会制。委员会主要由先进的师生代表组成。这种管理体制是新中国人民当家作主的美好愿望和政治诉求在教育领域的具体映射，是基础教育事业同国家其他领域协同发展的重要保证，其时代价值在于维护学校的平稳发展以及实现学校的民主管理。然而，校务委员会制也暴露出了因极端民主和构成人员缺少专业素养而导致的具体工作无人负责和负责人力不从心的实践弊端。为缓解实践矛盾和突破现实困境，需要国家培养出一批具备专业知识和能力素养的领导队伍负责学校的全局工作。

(二)校长责任制

为进一步推动学校各项事务的规范化管理，尽快结束新中国成立初期中小学校管理体制的过渡状态，1952年教育部根据原中央人民政府政务院颁布的《关于改革学制的决定》，制定了《小学暂行规程(草案)》和《中学暂行规程(草案)》，[9-10]提出学校实行校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作，必要时设副校长。但由于这一时期内许多中小学校尚未建立起党组织，故而中小学校党组织的权责范围也未在文件中提及。1953年为提高中小学校的办学质量，原中央人民政府政务院颁布《关于整顿和改进小学教育的指示》，提出“在今后一、二年内应有计划地大力配备政治上和业务上较强的干部”[11]；
1954年颁布《关于改进和发展中学教育的指示》，规定“校长对学校工作应全面负责，但必须以领导教学为中心，使教学成为学校的中心任务”[12]。此阶段的校长责任制较好地发挥了校长的领导能力，提升了学校办学的整体水平。但是，这一时期的校长责任制缺少党组织的监督和保障，存在校长权力过于集中、缺少监管的实践局限性。这是该阶段校长责任制与后来校长负责制的根本区别。

(三)党支部领导下的校长负责制

1956年9月，中国共产党第八次全国代表大会顺利召开。会议通过的《中国共产党章程》首次提出各类基层组织要根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，设立“党的基层组织”，包括党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会三种形式。这一时期我国中小学校大都设立了党支部，为之后加强党对学校的领导奠定了坚实的组织基础。1958年，中共中央、国务院颁布的《关于教育工作的指示》阐明了我国步入社会主义社会后在教育建设方面的工作原则，明确“教育工作必须在党的领导之下，才能很好地为社会主义革命和社会主义建设服务……中央人民政府各部门所属的学校，在政治上应该受当地党委的领导。”[13]此时的中小学校管理体制已经开始对校长的权力予以合理约束，这是对校长责任制个人权力过度集中的纠正，是社会主义建设阶段学校管理体制改革有意义的尝试。但是，这一阶段学校领导干部对教育专业素养的重视程度不高，甚至在很多情况下忽视了专业素养在学校管理中的重要作用，加之学校内部党政分工不够清晰，一定程度上使得理论设计中的“党支部领导下的校长负责制”异化为实践操作中的“党支部负责制”。

(四)当地党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制

基于对新中国成立以来教育工作经验的总结，为进一步提高中小学校的办学水平和教育质量，1963年中共中央颁布了《全日制小学暂行工作条例(草案)》(“小学四十条”)和《全日制中学暂行工作条例(草案)》(“中学五十条”)，规定“校长是学校行政负责人，在当地党委和主管的教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。各级党委必须加强对学校教育的领导……学校党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任。”[14]这一时期的学校管理体制较好地兼顾了上级党政部门的领导、校长负责和校内党组织的监督保障作用，较好地规避了校长责任制的弊端，同时又保证了校长作为专业管理人员的参与空间，是一种具有改进意义的中小学校管理体制。这种管理体制比较接近后来的校长负责制，不同的是这一时期尚未纳入中小学校教职工代表大会的民主参与和监督职责。

(五)革命委员会制

革命委员会制是特殊历史时期的一种中小学校管理体制，突出体现在“文化大革命”时期取消了学校校长的称谓，由“工宣队”和“军宣队”进驻学校，实行“工、军、革”为主的管理体制。这一时期中小学校失去了很多原有的教育功能，知识被前所未有地轻视，我国教育事业进入停滞甚至是倒退阶段。

(六)党支部领导下的校长分工负责制

“文化大革命”结束后，百废待兴。为更好地适应党和国家的社会主义现代化建设需要，尽快恢复学校教育的功能和秩序，教育领域开始重启改革，首先便是对学校管理体制的重塑。1978年，中共中央颁布了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》，[15-16]强调全日制小(中)学实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定。校长是学校行政负责人，校长应定期召开学校各部门负责人和教师代表组成的校务会议或者全体教师会议，发扬民主，集思广益，研究讨论学校工作。党支部领导下的校长分工负责制对恢复学校正常的教育教学秩序起到了关键作用，并且强调学校的建设和发展要吸收学校教师的集体智慧、民主参与和监督，是具有进步意义的中小学校管理体制。遗憾的是，这一时期的中小学校管理体制未能很好地处理党政关系和区分党组织和校长的具体职能。虽然冠以“分工负责”，实质上还是未能超越先前的党支部领导下的校长负责制，存在相类似的实践弊端。

(七)校长负责制

为解决党支部领导下的校长分工负责制产生的党政关系不协调、权责不清晰等问题，1985年5月，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，明确提出“学校逐步实行校长负责制”，“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作中上来”，“大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”[17]。与社会主义改造时期的校长责任制不同，校长负责制较好地界定了党组织、学校和教职工代表大会的职责，特别是建立起以教师为主体的教职工代表大会制度，保障教师群体在学校发展中的参与权和监督权。至此，我国中小学校开始走向规范化和专业化的办学道路，学校的自主权得到加强，教育教学质量也得到更加稳步的提升。

(八)党组织领导的校长负责制

进入新时代中国特色社会主义发展阶段，要进一步健全发挥中小学校党组织领导作用的体制机制，以确保党组织履行好“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”的领导职责。在此背景下，2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行)》，明确提出推进中小学校党组织领导的体制机制改革，强调“加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。建立中小学校党组织领导的校长负责制，是坚持为党育人、为国育才，保证党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到贯彻落实的必然要求。”[3]

党的二十大报告强调指出：“中华优秀传统文化源远流长、博大精深，是中华文明的智慧结晶……是中国人民在长期生产生活中积累的宇宙观、天下观、社会观、道德观的重要体现，同科学社会主义价值观主张具有高度契合性”[2]，认为“坚持和发展马克思主义，必须同中国具体实际相结合”，“必须同中华优秀传统文化相结合”[2]。集体领导力正是在中国传统社会文化、政治制度的背景下，在总结众多组织管理实践经验的基础上提炼出的一种具有本土管理创新的领导力理论。[18]其核心目标是通过整合各领导者的管理才能和相对优势，实现组织持续且高质量的发展。

(一)集体主义是中国传统文化的内在精神特质

由于所处环境特性的不同，组织内部会形成不同的文化传统。西方的个人主义和中国的集体主义是造成中西方文化差异的根本原因。西方的传统文化和价值核心秉持个人英雄主义的价值观念。早在古希腊时期，个体就拥有“从城邦的古老宗教规律中解放出来，用自己的双手来操纵本人的行为的幻想”，可以说古希腊文化是西方个人主义文化发展的历史源头；
“随着集体约束的放松，个人人格就越得到发扬，每个人都希望着自己的自由，而越感到国家对他的无助，寻求自由也就越热切……雅典及城邦，泛滥着汹汹然毫无节制的个人主义。”[19]中国传统文化则具有完全不同的文化品格。中国文化的社会价值观念是集体的而非个人的，对世界的感知形式是整体共性而非个体特性。即使有时在以儒家文化为核心的中国传统文化中表达出了个人色彩的“身”“己”概念，但其根本目的不在于强调个人的自我性存在，而是为了表达“修身”“克己”的理念，强调个体对社会规范和集体价值的认同。整体上，中国文化是基于整体主义的文化视角，强调从整体特性视角解释个体特性，系统确立个体所应该遵守的行为原则和运作方式，以实现和增进集体的最大利益。

(二)集体领导是中国社会主义文化的话语范畴

尽管自新中国成立以来儒家传统文化或多或少受到批判，但是不可否认的是中国共产党长期以来所提倡的中国社会主义文化依然属于集体主义文化的话语范畴，[20]表现在中国社会主义文化强调平等的发展理念和共同富裕的发展目标，强调基于文化民主的准则在民主组织内生成民主参与和民主共享。民主是中国社会主义文化的核心特征和重要维度，不仅彰显着国家宏观层面的价值导向，而且体现着个体能够当家作主的价值信念。很难想象没有组织作为支撑的文化生活将如何在一个纷繁复杂的社会中生存和发展，因为文化事业的发展繁荣必然要依赖于有序规范的组织体系。中国是社会主义国家，受到社会主义性质和马克思主义指导思想的影响，在长时期的文化生活中都必然注重和强调组织的意义，这主要体现在两个方面：第一，中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，其对组织的领导是一种实实在在的、全方位的、全局性质的领导；
第二，中国特色社会主义的主流文化对其他支流文化具有引导和规范作用，这是由马克思主义的意识形态所决定的，是一种更深层次的、价值性质的领导。基于此，按照社会文化事业的发展需求，依据平等公正的分组管理原则，组织可以利用民主化的管理手段将所有的文化主体、文化客体和文化资源进行整合，以实现社会文化事业的合理化和有序化发展。

(三)集体领导力是组织有效性和高质量发展的实践追求

集体领导力是为区别于个体领导力所建构出的非集合概念，用于描述领导集体领导能力的合力，是一种在整体视角上对领导集体效能的审视。如果将个体领导力界定为“个体领导者指向组织目标、愿景和变革的一种影响力”[21]，那么就可以将集体领导力理解为领导集体为实现组织变革目标和未来发展愿景而施加的一种影响力。从集体领导的主要特征出发，可以从以下五个方面考量组织集体领导力的实践水平：第一，领导集体应当成为整个组织的领导核心；
第二，组织内部的领导团队各有分工，但彼此相互合作；
第三，组织内部秉持民主集中的议事决策机制；
第四，领导集体应当树立起集体主义的大局观念，甚至具有自我牺牲精神；
第五，组织内持有一致的价值观念和共同的发展愿景。需要指出的是，集体领导力取向下的集体领导并非否定了集体中个人的领导才能和专业优势；
相反，组织的集体领导实践需要明确组织中各领导人员所应承担的具体责任和应获得的相对职位权限，设置具体的任务清单和战略目标，以真正发挥组织的集体领导力水平和集体领导的最大效能，实现组织集体的有效性目标追求和高质量发展愿景。

中小学校党组织领导的校长负责制是一种科学合理且符合我国国情的学校管理体制。从先前的校长负责制为外在表征的“一长制”(亦称“首长制”)到当前的党组织领导的校长负责制，根本转向在于从推崇个人英雄主义的管理神话到追求团队集体领导的组织效能。这种管理体制将过去的“委员会制”和“一长制”有机地结合起来，具有强大的生命力，既充分发挥了集体的智慧和民主的力量，又有效规避了个人决策的潜在风险。如此的理念转向不仅有助于提升中小学校治理能力的现代化水平，而且有利于推动实现学校质量的优质均衡。基于集体领导力理论，笔者拟从中国社会文化传统、中国政治制度和中国本土管理实践三个层面构建分析框架，阐述中小学校党组织领导的校长负责制的生成逻辑。

(一)深层因素：集体主义是中国社会一种深厚的文化传统

集体主义厚植于中国传统文化的治理内核，强调体现和保护人民的共同意愿和根本利益，是治理模式的基本价值取向。中国集体主义导向的治理模式源远流长，对我国的中小学校管理体制影响深远。早在北宋时期，集体主义的领导取向就成为国家正式的管理制度：北宋各代均有两位宰相轮流行使政府管理权限，并且专门设立数名参知政事职位，由两位宰相和数名参知政事共同组成拥有强大行政权力的国家最高行政机关，对大多数事务有直接的决策权。在议事决策过程中，皇帝也不能忽视宰相和参知政事的意见。[22]这种管理体制具有强大的生命力，可以较好地规避“一长制”带来的决策风险。这是因为由于信息资源的不对称性和外部环境的不确定性，个体领导更可能因为个人的主观偏好、信息资源的不完全和时间资源的约束等原因出现决策失误；
而集体领导则整合了集体的智慧和民主的力量，加之组织内部人员的相对优势，可以较好地降低失误率。

从集体主义的思路分析中小学校党组织领导的校长负责制改革，可以更加清晰地认识到这种管理体制的时代契合性。具体到学校治理实践，党组织和校长都属于学校的治理主体，二者并非割裂对立而是协调统一的关系，共同促进学校发展。根据党组织领导的校长负责制的精神要旨，凡是涉及党的路线和方针政策、关乎学校未来发展、事关学校教职工和学生切身利益的重大问题，都必须经党组织集体讨论后再作出决定。这既要求正确理解党组织领导的核心要义，也要求合理把握校长负责的实践内涵。首先，要理解“党组织领导”的两层治理含义：第一，中小学校内部党组织的领导是集体性质的领导，而非个人。无论是党支部书记、党总支书记，还是党委书记，都只是党组织中的一员，只负责筹划和主持各项组织工作。党组织的各项决议仍然需要组织内每一位党员师生的民主参与和共同决策。第二，中小学校内部党组织的作用是“领导”，不是“执行”，更不是包揽学校的所有工作和一切事务。其次，要从以下三个方面理解“校长负责”的治理意蕴：第一，校长要将学校党组织会议上的决策安排贯彻落实到行政工作中。第二，当面临事关学校发展的重大问题时，校长要拟定议案，并提交至学校党组织，由党组织会议集体商议决策，最终形成针对该项重要事项的方案。第三，在依据法律法规和学校章程的基础上，校长全面负责学校的各项事务工作，行使对学校行政事务和教育教学等的管理职权。

(二)直接动因：集体领导是一种重要的中国政治制度

集体领导是中国共产党重要的组织原则之一，影响着中国众多的国有企业和党政机关的管理实践，最直接的表现形式是越来越多的基层组织单位陆续建立起自己的党委(党组织)，统一实行党委(党组织)领导的集体领导制度。党的全面领导符合发展中国特色社会主义事业的现实需要，是合乎历史发展的必然选择。中小学校实行党组织领导的校长负责制是推动全面从严治党向基层组织延伸、进一步夯实党在基层组织的执政基础的内在要求，回应了坚持社会主义办学方向和保证党对中小学校统一领导的客观需要，体现了新时代在基础教育领域发挥中国特色社会主义制度最大优势的时代必然和形式应然。加强党的全面领导与校长负责制不仅不冲突，反而应在加强党组织对学校工作全面领导的过程中坚持党组织领导的校长负责制。这缘自党组织领导和校长负责制在本质意义上的高度同一性：二者的指导思想是一致的，都是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的基本路线和方针政策；
二者的发展目标是一致的，都是坚持党的全面领导，旨在促成基础教育的高质量发展；
二者的工作步调是一致的，都要争取民主力量和凝聚集体智慧，努力建成并办好人民满意的基础教育。

Gelfand等人的研究将集体领导进一步细分为横向的领导与纵向的领导，分别用于阐述组织内部横向的成员间平等的决策地位和纵向间个体服从于集体利益的决策原则，凸显了组织集体领导的共同理想和大局为重的核心内涵。[23]实际上这也对应着中国民主集中制的决策机制，即遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，对党内的重大问题进行集体讨论、按照少数服从多数作出决定，并予以有效地执行与监督。中小学校是人才培养的摇篮，其各项管理制度理应且必须符合民主集中制的要求，体现在：第一，中小学校的党建工作要以民主集中制为组织制度。民主集中制可以激发出学校党组织的活力和广大党员的主观能动性，有助于学校打造出一支富有生命力的领导队伍，助力学校制定出符合学生全面发展的战略决策，并及时纠正学校在执行方针政策过程中产生的偏差。第二，中小学校内部的管理体制要以民主集中制为基础。《意见》规定的我国中小学校遵循党组织领导的校长负责制，是一种基于民主集中制的学校管理制度，要求学校各部门分工明确、有序合作，合力成为学校集体领导的坚实力量。党组织书记和校长虽然分工不同，但都是协调统一的有机体的一部分，都是维持学校良性运行的重要保证。

(三)模式选择：集体领导力是中国管理实践的本土创新

集体领导力是提升中国基层组织管理效能的新兴视角，对中国基层组织管理实践具有较强的解释力。虽然20世纪以来领导力在西方的管理研究和实践中一直处于核心地位，也被我国的管理研究和实践所学习借鉴，但是由于文化传统和管理理念的差异，我国多数领导力的研究都未能很好地契合和解释中国管理实践的生发背景和具体模式，直到杨百寅等学者提出集体领导力的概念。杨百寅等学者认为，集体领导力是“有着共同的理想和价值观的领导集体在民主集中制下分工合作、集体决策以实现集体利益最大化的过程”；
其领导与下属的关系是“‘最高领导者’扮演召集人、协调人、主持人的角色，团队成员在决策过程中充分协商、民主集中”；
其领导的具体过程是“领导团队内部充分交流和沟通，团队成员达成共识，集合班子成员的集体智慧”；
其决策机制是“多个领导团队成员相互协商，民主集中，需要达成共识而不是简单的投票表决”[24]。根据上述对集体领导力内涵和外延的研究，可以发现集体领导力作为一种指向组织高层管理团队领导过程的能力解释框架，能够较好地解释缘何要将先前的校长负责制改变为党组织领导的校长负责制。从集体领导效能的视角来看，党组织领导的校长负责制更加强调整合我国治理主体的相对优势，强调组织要推动并形成集体的协同效应，进而提升组织整体的治理效能。其中率先需要明确的就是组织内部领导者的角色关系。集体领导力强调组织的高层管理团队持有相同的决策权限，组织中的最高领导者只是承担组织的联络人和协调者的角色，并不具备最终的决策权力和绝对的领导职权。

具体来说，中小学校党组织领导的校长负责制既不是党组织书记一人的领导决策，也不是校长一人说了算的实践执行，更不能理解为党组织书记领导校长。缘于对组织未来发展愿景以及蕴含其中的价值理念的一致性认识，党组织和校长同时成为学校集体建设中的核心力量。在党组织内部，书记和委员是平等而非上下级关系。例如，党组织会议实行集体领导和集体决策机制，党组织书记作为“班长”只是党组织会议的召开者，而不是会议议题的最终决策者，在重大问题的决策上遵循集体投票和少数服从多数的原则。在进行表决投票时，同其他党员一样，党组织书记也只有一票表决权，并不拥有一票决定权。这并不是要否定党组织书记在党组织建设中的重要作用，而是在肯定党组织书记领导角色的基础上，厘清党组织内部的建设关系，为进一步理顺学校内部的党政关系和优化党政领导班子的沟通机制奠定基础。

集体领导力理论因厚植于我国的传统文化，与我国的重要政治制度相吻合，且高度契合当前我国中小学校内部治理结构的改革实践和高质量发展的目标愿景，成为解释中小学校党组织领导的校长负责制变革的有效视角。在中小学校建立党组织领导的校长负责制，不仅有助于“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设”[2]，实现基础教育系统治理的延伸拓展，而且有利于中小学校内部治理各要素关系的顺畅、结构的协调以及体制的优化。[25]基于集体领导力的视角，从中国社会文化传统、中国政治制度和中国本土管理实践三个层面分析中小学校党组织领导的校长负责制的生成逻辑，可以发现中小学校治理效能的提升必须强调要实现学校组织内部领导力量的统合。但要警惕的是，集体领导力绝不是组织内个体能力的简单加和，而是强调基于共同的价值观念、通过一定的整合流程、使用有效的变革方式最终实现学校治理效能的提升和办学质量的精进，这本质上是对中小学校管理体制机制的再探讨。目前，中小学校党组织领导的校长负责制改革刚刚开始，需要更多学理层面的研究和实践经验的总结，以共同推进此次中小学校管理体制的改革。