促进共同富裕的税收政策：作用机制、国际经验及政策选择*

◆何 晴 ◆张家玮

内容提要：共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。共同富裕目标的实现，离不开税收政策保驾护航。党的二十大特别强调分配制度是促进共同富裕的基础性制度，故文章主要由收入分配的阶段理论入手，重点阐释税收在各个阶段中促进共同富裕的作用机制，研究认为税收在预分配阶段发挥起点调节作用、在初次分配阶段强调效率兼顾公平、在再分配和第三次分配阶段更加注重公平性，税收政策始终贯穿四个阶段发挥调节效应，助力经济高质量发展，一定程度上实现了公平和效率的协调统一，推动了共同富裕的进程。但同时分析中也发现了诸多现实问题，借鉴相关国际经验，总结提出了税收促进共同富裕的政策选择。

缩小收入分配差距、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央带领全国人民团结奋斗、锐意进取，取得了举世瞩目的辉煌成绩。但是，在看到已有成绩的同时，更要充分认识到我国仍处于社会主义初级阶段，我国仍是世界上最大的发展中国家，我国的人均收入水平与发达国家相比仍有一定差距，而且地区、城乡、行业间收入及财富差距较大，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为社会的主要矛盾。党的二十大报告明确指出，要实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，扎实推进共同富裕，将“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为到2035年我国发展的总体目标之一，同时，报告强调要加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度，促进实现共同富裕。税收政策既是实现一国经济稳定与发展的有力工具，又是调节收入分配、缩小贫富差距的重要手段，因此发挥好税收在推进共同富裕中的作用，具有重要的实践意义。

首先，应该阐明的一个重要问题是如何理解“共同富裕”，抑或说怎样把握共同富裕的深刻内涵，这是本文进一步分析税收如何促进共同富裕的重要理论基础。我们可以把共同富裕分解为“富裕”和“共同”两个维度来把握：“富裕”强调的是把国民经济蛋糕做大的问题，追求的是效率和发展，而“共同”强调的则是将蛋糕分好的问题，追求的是公平和质量，共同富裕是公平和效率的有机统一体，二者缺一不可（吕冰洋等，2022）。中国式现代化所谋求的共同富裕，应该是在社会经济高度发展下实现个体的物质和精神富足，促进个体自由而全面的发展，而不是简单粗暴的平均主义，也不是愈演愈烈的两极分化，因此在充分发挥税收促进共同富裕的作用时，要高度警惕并防止这两种错误倾向，正确处理公平和效率的关系，始终推动高质量发展以实现共同富裕。

党的二十大报告特别强调了“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”对实现共同富裕目标的重要意义，如果将各要素在参与初次分配之前的预分配阶段也纳入制度安排的讨论范畴，则收入分配共包括四个阶段。其中，在预分配阶段，关键是通过公共服务均等化来保障各要素参与初次分配的机会公平和起点公平；
在初次分配阶段，在强调经济效率的同时，也要兼顾分配公平，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，保障规则公平、竞争公平；
在再分配阶段，需要着重调节收入及财富分配，以税收、社会保障和转移支付等为主要手段缩小不同个体间的收入及财富差距；
第三次分配阶段，要进一步鼓励慈善捐赠，作为再分配调节的重要补充。由此可见，税收政策能够贯穿四个阶段始终，在缩小收入及财富差距、促进共同富裕中发挥着极其重要的作用。

（一）预分配阶段：税收发挥着起点调节作用

“起点”是指个体在进入劳动力市场之前的状态，个体在成长阶段所形成的身体状况、认知能力、行为能力等都会影响其未来的收入及财富状况，重视在预分配阶段利用税收等工具实现起点公平，对于从源头上打破“马太效应”和“代际贫困循环”至关重要（李清彬，2017）。从原理上分析，预分配阶段税收主要通过促进基本公共服务均等化来发挥起点调节的重要作用。目前来看，我国基本公共服务项目主要包括覆盖全民的社会保障、义务教育、基本医疗、公共卫生以及与民生密切相关的基础设施建设，基本公共服务均等化具体表现为教育、医疗等与人力资本直接相关的准公共产品的供给均等化，以及以电力、交通和“数字鸿沟”为典型代表的基础设施供给均等化。在这一过程中，税收主要配合财政支出发挥政策调节效应，尤其是在降低贫困和促进乡村振兴方面，通过采取支持贫困地区交通、水利、教育和农业发展建设的税收优惠政策，促进偏远贫困地区的基础设施建设，推动基本公共服务均等化。在现实中多具体表现为以“扶贫先扶智”、村村通广播电视、“精准扶贫、交通先行”等政策目标为导向的税收减免、税收返还等优惠政策，有助于改善低收入人口的生存环境和生活状态，为进一步创造物质财富和精神财富提供必要条件。旨在扶贫扶弱的税收政策的实施，一方面有利于直接推动农村经济的发展，促进乡村振兴，进一步做大经济基本面；
另一方面，有助于缩小城乡差距、地区差距，提升落后地区自身的造血功能，缓解发达地区对落后地区的虹吸效应（马金华等，2022），促进社会公平。因此，评判税收在预分配环节发挥的作用，不仅要看到其短期内对资源配置和收入分配产生的直接影响，更要认识到其长期对维护起点公平、推动共同富裕发挥的效应。在预分配环节，税收及其他财政政策发挥着把好缩小收入分配差距、促进共同富裕“第一道关”的重要作用，这是税收发挥调节作用的起点，具有根本性和长远性意义。

（二）初次分配：税收强调效率兼顾公平

根据“税收中性”的原则，税收参与国民收入的初次分配应更多强调经济效率，即税收政策的制定要充分保障“竞争中性”、规则公平，其调节作用的发挥应该以避免干扰市场经济配置资源的功能为前提（曾军平，2022）。但是，在“市场失灵”的领域，税收应充分发挥政策调节效应，保障市场有序、竞争公平。在我国现行税制下，税收主要通过“生产税”①此处的“生产税”是指政府对生产单位从事生产、销售和经营活动以及因从事生产活动使用某些生产要素所征收的各种税费，包括消费税、资源税、增值税、契税、房产税、印花税以及其他构成企业成本的规费等。调节和影响国民收入的初次分配。本文以增值税和消费税为例，具体阐述生产税在初次分配中的调节作用。

第一，增值税是我国的第一大税种，税收规模较大，其政策调整直接影响着资源配置和经济效率。从税理上讲，增值税易于转嫁，且税负转嫁受到商品供求弹性的影响，容易对经济产生逆向调节的效果，但其累退性可以通过税制设计予以一定程度的优化。目前，我国增值税改革以简并税率档次、完善抵扣链条为主要特征，其目的是保持“税收中性”，降低增值税对“市场在资源配置中起决定性作用”的负面影响，充分激发市场主体活力，减轻市场主体的税收负担，做大做强经济蛋糕，为实现共同富裕奠定坚实的物质基础。第二，消费税直接构成商品的价格，但由于我国消费税仅针对部分特定课税对象征收，且多属于奢侈品或者易产生负外部性的产品，其消费群体多集中于高收入阶层，因此在普遍征收增值税的基础上，对特定商品加征消费税，对中低收入群体的影响相对较小，对高收入群体影响较大，所以其“调高”作用明显，但“提低”作用较弱。相对于增值税保障“税收中性”而言，消费税的征收和改革更加关注的是公平性和可持续性，追求的是经济发展的质量。但是消费税的总体规模相较增值税而言要小很多，因此税收在初次分配环节，更多强调的是经济发展和经济效率，同时又兼顾分配的公平性和可持续性。

（三）再分配：税收更加注重公平效应

在再分配阶段，税收的调节效应更加注重公平性，强调通过政策手段调整市场初次分配形成的格局，实现“有形之手”与“无形之手”的有机统一，在做大国民经济蛋糕的基础上进一步分好蛋糕（蔡昉，2021）。在我国，税收主要是通过“收入税”①此处的“收入税”是指与“生产税”相对的，包括个人所得税、企业所得税以及财产税等在内的税收。来影响国民收入及财富的再分配。本文以个人所得税、企业所得税和财产税为例，分析税收在再分配阶段促进共同富裕的作用机制。

个人所得税作为直接税的重要组成部分，充分发挥着筹集财政收入和调节收入分配的作用，是税收促进共同富裕和保障社会公平的重要载体。个人所得税缩小收入差距、促进共同富裕的作用机制主要体现在如下三大方面：第一，个人所得税直接以个人所得为税基，采取代扣代缴、自行申报等方式征收，税负明确难以转嫁，且征收管理严格、规范、高效，有利于发挥其调节高收入的作用；
第二，个人所得税采取超额累进税率，充分体现了量能负担的原则，发挥了“调高、扩中”的作用，进一步缩小了贫富差距；
第三，个人所得税通过税前扣除、专项附加扣除等制度设计，加大了税前扣除的力度，一定程度上减轻了中低收入群体的税收负担，提高了低收入者的收入水平，有利于促进和维护社会公平和谐。但是个人所得税调节收入分配的作用与其收入规模密切相关，个人所得税收入占总税收的比重越大，其调节作用越显著，反之则越微弱。因此，在直接税比重较小的我国，个人所得税在调节收入分配、缩小贫富差距方面发挥的作用仍较为有限。

企业所得税作为我国第二大税种，对收入的调节作用主要表现为两方面：第一，企业所得税通过对企业利润进行课税，一定程度上调节了资本所得与劳动所得间的差距，有利于缩小不同要素收入间差距；
第二，我国企业所得税制对不同规模的企业实行差异化课税，尤其近年来不断放宽小微企业认定标准，降低小微企业所得税税负，不仅有利于缩小不同规模企业税后利润差距，还能够通过扶持小微企业来稳住就业，提高就业人口收入水平。但在实践中，企业所得税税负转嫁的复杂性和不确定性使得负税人实际税负水平难以精准计量，对收入的调节效应不如个人所得税直接。

我国财产税体系主要包括房产税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、契税等税种，税种数目虽然较多，但其收入规模普遍较小，因此财产税收入占总税收收入的比重不高。财产税的重要贡献在于其实现了对存量的财富进行课税的目的，对个人所得税在流量环节的课税形成有益补充，实现了对社会财富的再次分配，有效促进了分配公平。目前我国开征的财产税主要是对土地、车船、房产等特定类型财产开征的特种财产税，相比特种财产税，遗产税等综合性财产税通常采用累进税率，有利于限制财富代际转移，但对税收征管水平的要求较高，目前主要应用于发达国家。

（四）第三次分配：税收推动慈善捐赠以助力社会公平

第三次分配主要是通过慈善捐赠等社会福利事业，以自愿非营利为原则，将中高收入群体的部分财产转移给低收入群体，税收政策能够通过推动和鼓励慈善捐赠福利事业来进一步助力社会公平，实现对再分配调节的有益补充。由于目前我国的慈善事业发展仍较为缓慢，因此税收在第三次分配中发挥的作用也较为有限，实践中主要表现为各种鼓励公益性捐赠的税收优惠政策，如公益性捐赠支出按比例在企业所得税税前结转扣除、企业扶贫捐赠在企业所得税税前据实扣除、扶贫货物捐赠免征增值税、个人公益慈善事业捐赠在个人所得税税前扣除、符合条件的捐赠财产所立书据免纳印花税、符合条件的房产土地公益捐赠不征土地增值税等，这些税前优惠政策在一定程度上激励企业及个人从事公益事业，体现了“先富带动后富”的精神，有利于缩小贫富差距、促进共同富裕。一般认为，以居民间收入转移为基础的第三次分配，很难形成大规模的直接影响，并不会显著地改变再分配的结果（蔡昉等，2016）。但是完善的第三次分配制度体系和组织安排，可以对财富由高收入群体向低收入群体的转移进行有效的引导和激励，能够产生其他机制难以实现的政治和社会影响。

消除贫困、促进公平是全人类的共同价值追求，发达国家由于较早地实现了现代化，在消除贫困、缩小贫富差距方面具有丰富的理论及实践经验，其对于我国加快促进共同富裕目标的实现具有一定的借鉴意义。基于前文的机制分析，西方发达国家可以在以下方面为我国提供相关经验借鉴。

（一）充分发挥税收在预分配阶段的起点调节作用

西方发达国家高度重视劳动力要素能力对收入分配整体格局的影响，能够综合灵活利用税收等政策工具发挥其对劳动力能力的起点调节作用。在实践中，发达国家注重基础教育和医疗卫生等基本公共服务的发展，以此逐步提升人力资本，增强个体获得收入的潜在能力，进而促进社会公平。具体到税收而言，以美国促进教育发展的税收政策为例，其对教育事业发展的税收支持政策主要表现在以下三个方面：第一，对教育机构的税收优惠政策，包括公立学校和私立的非营利性教育机构；
第二，对个人教育支出的税收减免政策，针对个人具体情况享受相关税收宽免；
第三，鼓励社会捐赠的税收优惠政策，以刺激社会组织和企业加大对教育事业的捐赠力度。除了重视税收优惠政策的全面性和覆盖性外，税收优惠和宽免政策涉及多种形式、多个税种、多个主体，充分调动私立院校、社会组织等的积极性，发挥税收政策的组合式作用，进而加速人力资本发展和积累，促进社会个体的起点公平、竞争公平。

（二）初次分配在保障税收中性基础上发挥税收调节效应

影响国民收入初次分配的税收政策主要表现在增值税和消费税方面，在增值税方面，开征增值税的发达国家可借鉴经验包括：第一，在税率结构设计方面，开征增值税的多数国家出于降低累退性影响和保持税收中性两者间权衡的考虑，采取增值税两档税率设计（不考虑零税率），例如，日本增值税税率包括10%的标准税率和8%的低税率，英国增值税税率包括20%的标准税率和5%的低税率，德国增值税税率包括19%的标准税率和7%的低税率；
第二，增值税税收优惠政策方面，多数发达国家增值税宽免范围较广，主要涵盖了农业、金融保险业、教育、医疗、社会公益、文化体育事业、新闻出版等，以英国、日本等国家为典型代表，其宽免项目广泛，部分免税项目的设计有利于保障和改善中低收入群体的生产生活。在消费税方面，发达国家特种消费税的课税范围相较我国更为广泛，例如，美国除了对部分特殊商品征收特种消费税外，还设计了赌博税、娱乐消费税等类似消费税性质的税种。类似地，英国也对高档娱乐消费进行征税，消费税的“调高”作用更加显著。

（三）再分配充分发挥所得税和财产税的公平效应

在收入税体系建设方面，西方发达国家主要通过个人所得税、房地产税、遗产税和赠与税等财产税来对收入及财富进行调节，税收体系较为丰富完善，调节功能发挥也往往较为充分，且颇具灵活性。

个人所得税在西方发达国家中具有悠久的发展历史，经过不断改革完善，其税制设计较为成熟，在收入分配中的调节作用较为显著，以英国和美国为例，其具体表现为：

第一，在税率结构设计方面，英美均采取超额累进税率，税率结构富有弹性，在充分发挥“调高”作用的同时，对低收入家庭更为友好。以英国为例，其个人所得税采用三级超额累进税率①资料来源：https://www.gov.uk/income-tax-rates.，免征额为12,570英镑，税率档次设计为20%、40%、45%，税率等级设置差别较大，对低收入群体免予征税，中等收入群体税率较低，而高收入群体税率较高，调节收入差距的效果较为显著，而且针对不同的情况，其免征额的上限会有所调整，如果纳税人申请婚姻津贴或盲人津贴，则免征额会相应提高，但对于年收入高于100,000英镑的高收入纳税人，免征额度会随之下调。除了个人所得税的免征额会根据政府公布的上一财政年度的零售物价指数进行相应动态调整外，美国个人所得税制每年也会根据经济发展情况对各个税率级距的边际收入进行动态调整，以增强税率结构的整体适用性。

第二，税前扣除项目方面，以英美为代表的个人所得税税制根据个人或家庭的具体情况，制定了差异化的标准扣除额度，具有较强的灵活性和适应性。例如，英国税法考虑到纳税人的家庭负担和家庭成员的身体健康程度不同，设置了不同的扣除额度档次；
美国税法明确规定，如果存在本人、本人配偶失明或超过65岁等情况，标准扣除额度会相应提高，而且，纳税人可以选择采取标准扣除或逐项列明的方式来申请税前扣减（“分项扣除”），即纳税人可以根据自身具体情况选择对自己最为有利的方式进行税前扣除。由于低收入群体对各项支出较为敏感，所以丰富且灵活的税前扣除项目的设置对中低收入纳税主体的影响较为显著。

在对居民存量财产征税方面，西方发达国家大多形成了较为丰富完善的税收体系。OECD公布的相关资料显示②资料来源为经合组织收入分配数据库：https://www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm.，OECD国家大都开征了房地产税、不动产转让税、遗产税、赠与税等，以充分发挥税收调节存量财富的作用。其主要特点表现为：第一，经常性房地产税和不动产转让税通常采用比例税的形式进行征收，但是各国税法差别较大，针对不同用途的房产，税率设计存在较大差异，许多国家对首套普通住宅设置了减免税的相关规定，尤其对于中低收入家庭来说，其自用住宅通常会享受税收优惠政策，税负相对较轻，而拥有的房产数量多、价值高的高收入阶层税负较重；
第二，遗产税和赠与税通常采用累进税率，而且大都设置了一定的免税额度，税法往往会根据财产转移主体之间的关系设置差异化的税率结构，虽然各个国家具体的税率级次和级距有所差异，但均在一定程度上发挥了缓解贫富差距代际传递的作用。

（四）重视通过培育社会慈善主体完善第三次分配

税收在三次分配中的作用也是发达国家税制设计中的重要命题，除了采用税收抵免、税前扣除等税收优惠政策鼓励慈善捐赠行为外，税收在培育慈善组织机构和保障公益组织发展上也发挥作用。以英国为例，在公益性捐赠支出的税前扣除方面，税法规定相对较为宽松，对于捐赠渠道、捐赠形式等均没有特别要求，这在一定程度上有利于激励慈善捐赠，促进公益事业的发展，但也存在潜在的税收流失风险。此外，英国、德国等政府较为重视公益性社会组织的发展，注重对慈善组织机构的培育和扶持，通过多种形式的税收优惠和直接的财政资助，促进了慈善组织机构的发展壮大，为慈善捐赠的广泛开展奠定了重要的社会主体基础。

基于前文的分析，税收在预分配阶段发挥起点调节作用、在初次分配阶段强调效率兼顾公平、在再分配和第三次分配阶段更加注重公平性，税收政策始终贯穿四个阶段发挥调节效应，助力经济高质量发展，一定程度上实现了公平和效率的协调统一，有效推动了共同富裕的进程。但同时分析中也发现了诸多现实问题，结合相关国际经验，总结提出如下政策建议。

（一）创新税收政策供给，增强税收优惠政策协调性、匹配性和适用性

第一，在预分配环节，需要进一步创新税收政策供给，加大税收优惠力度，扩大税收优惠的覆盖面，增强税收优惠的针对性，同时注重与财政支出政策之间的协调配合，切实在巩固扶贫成果、促进起点公平中发挥关键性作用。以教育为例，应进一步加大对非营利性民办教育机构的税收优惠力度，以多种形式的组合式税收优惠政策鼓励对教育事业尤其是落后地区基础教育的社会捐赠，以教育均等化来缩小地区间人力资本差异。以巩固脱贫攻坚成果和推进乡村振兴战略为例，应进一步提高税收支持乡村振兴的精准性，增强税收优惠政策的匹配性和适用性，帮助农村地区人口真正实现财力和智力脱困，为实现共同富裕提供基础条件。

（二）深入优化增值税和消费税，在保障税收中性基础上强化调节效应

要深入完善增值税和消费税税制。在优化增值税税制方面，要进一步调整简并税率档次，继续下调税率，逐步将三档税率档次简并为两档，完善增值税抵扣链条，充分保障和发挥增值税税收中性优势，激发市场主体活力，促进经济增长；
同时考虑消费及人口规模等综合因素，引入横向平衡机制，提高落后地区地方政府的财力水平，增强事权与支出责任的匹配性，促进地区间财力均衡。在优化消费税税制方面，应对部分税目和税率进行适时调整，对于豪华性消费品，可以考虑进一步提高其适用税率，对于接近一般性消费品的品目，需要降低其适用税率。选择合适且便于征管的高档消费行为纳入到消费税的征税范围中，进一步发挥消费税“调高”的作用。

（三）深化个人所得税改革、健全财产税体系，增强税收的公平效应

要持续深化个人所得税改革，首先，要在2018年个人所得税改革的基础上，进一步强化对资本所得的统筹征管，尽快实现由综合与分类相结合向综合计征模式的转化。其次，借鉴发达国家经验，设置差异化和动态化的费用扣除额度标准。一方面，要根据家庭成员健康状况、年龄状况、抚养子女数量等，设置不同的扣除额度，提高税前扣除项目的适用性；
另一方面，根据通货膨胀率或消费者价格指数等经济指标，设置指数型的费用扣除标准，根据物价水平和经济发展状况实现扣除标准的动态调整。此外还可以充分考虑配偶状况、亲属状况、子女数量等因素，丰富完善专项附加扣除项目内容，增加子女相关支出项目的税前扣除，并且与子女数量相匹配，设置阶梯递增型的扣除额度。此外，应加快探讨针对收入不平等代际传递的税收政策，如遗产税、赠与税等。

（四）创新鼓励慈善捐赠的税收政策体系，强化第三次分配的调节效应

要充分发挥企业所得税和个人所得税在第三次分配中的作用，进一步提高公益性捐赠的税前扣除比例，适当放宽当年尚未扣除完捐赠支出的以后年度结转数，创新税收优惠制度设计，积极配合财政支出等其他制度安排，形成财税鼓励慈善捐赠的政策“组合拳”，大力培育社会慈善主体，激励企业和个人积极投身公益慈善事业，共同扶持慈善事业发展壮大，充分发挥第三次分配缩小贫富差距、促进共同富裕的作用。