王玄玮 李静怡
摘 要：检察官惩戒委员会制度已初步形成规则体系，发挥了一定的积极效果。然而在实践中该制度尚未形成常态化运行模式，仍存在调查核实阶段主体职责范围不明、审议评议阶段惩戒范围存在争议以及決定处理阶段信息公开不足等问题。建议厘清司法责任与纪律责任、瑕疵责任等相关概念之间的界限，明确调查主体，细化惩戒范围，促进检察官惩戒信息相对公开，推动此项制度进一步完善，不断提升检察机关司法公信力。
关键词：检察官惩戒委员会 司法责任制改革 检察职责 办案责任
检察官惩戒委员会制度是完善司法责任认定和追究制度的重要一环，也是检察机关司法责任制改革的重要成果。在实践中，检察官惩戒委员会制度已经发挥了初步的积极作用，但其运行中也还存在一些需要进一步完善之处。本文就检察官惩戒委员会制度的运行状况进行分析，提出针对性的完善建议。
一、检察官惩戒委员会制度概述
（一）制度沿革
建立检察官惩戒委员会制度不仅是司法实务的需要，也是贯彻落实中央全面深化改革精神的必然要求。2014年12月，上海作为司法改革首批试点地区，率先设立法官、检察官惩戒委员会，开启了检察官惩戒委员会制度的实践探索。2016年10月，最高法和最高检联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（以下简称《惩戒制度意见》），正式明确建立法官、检察官惩戒委员会制度，并对惩戒委员会的指导思想、职责范围、工作程序等作出规定。《惩戒制度意见》出台后，各地在省、自治区、直辖市一级设立法官、检察官惩戒委员会，并结合工作实际出台了相应工作规则和惩戒办法，落实惩戒委员会具体制度要求。
2019年4月23日，新修改的《检察官法》正式写入了检察官惩戒委员会制度，为建立健全这项制度提供了明确的法律依据。［1］同时，结合各省探索经验以及专家学者的完善建议，最高检相继出台《人民检察院检务督察工作条例》《人民检察院司法责任追究条例》《检察官惩戒工作程序规定（试行）》等文件，进一步明确检察官惩戒委员会的职能定位、机构设置、职责范围、工作程序等内容，一定程度上解决了实践中普遍存在的各省检察官惩戒委员会职能定位不一、机构设置不同、职责范围不清、工作程序不明等问题。
（二）取得的积极成效
检察官惩戒委员会制度的完善为司法责任认定和追究机制的“去行政化”提供了重要制度保障，取得了一系列积极成效。
1.对检察官履职监督更为全面、充分。该制度运行以来，对于违反检察职责办案检察官的惩戒实效得到彰显。例如，2020年河南省首例检察官惩戒案中，涉事检察官李某错误适用退回补充侦查的法律规定，造成办案超期，并引发信访问题；
且李某在后期已经意识到此问题的情况下，为掩盖自身错误，在该院检委会研究此案时未如实汇报，导致该问题未被及时发现和处理。河南省、洛阳市两级检察院在调查后提请惩戒委员会审议，惩戒委员会作出了“李某某存在重大过失，应承担相应司法责任”的审查意见，据此决定给予李某某警告处分。李某某表示接受处分决定，并作深刻检查。通过此案的震慑警示，河南检察机关2021年以来因程序违法被处理处分的检察人员数量出现明显下降。［2］
2.对检察官履职的保障更加有力、规范。检察官惩戒委员会制度对检察官依法履职的保障功能在实践中也得到体现。一方面，《司法责任追究条例》对检察官惩戒委员会制度具体的惩戒事由进行了规定，为检察人员依法履职划定了明确的“行为红线”。［3］另一方面，该制度也赋予了涉事检察官在审议过程中提出异议、申请听证以及举证辩解的权利，保障检察官依法履职。例如，2020年辽宁省全流程公开18名法官检察官惩戒案件中，涉事检察官之一李某就在惩戒委员会审议时提出异议，惩戒委员会召开听证会充分听取异议检察官的辩解和有关建议，并以事实为依据进行票决裁定，最终作出了涉事检察官“一般过失”的审议结论，保留了其员额检察官身份。［4］惩戒委员会对惩戒事项的严格把关，增强了检察官独立办案、依法履职的信心。
3.司法责任追究更加中立、客观。坚持严肃追责和依法保护相结合是检察官惩戒委员会制度的基本原则之一。虽然各地检察官惩戒委员会的人员构成、委员总数、来源、任期等存在差异，但都遵循一个基本原则：委员从政治素质高、专业能力强、职业操守好的人大代表、政协委员、法学专家、律师、检察官和法官等专业人士中选任。其中，检察官委员不少于半数。［5］外部监督力量的引入保证了检察官惩戒委员会不会沦为检察机关的“一言堂”，避免了对于检察机关“自己监督自己”的质疑，维护了惩戒委员会的中立性和客观性，也进一步提升了惩戒处理决定的公信力。
二、检察官惩戒委员会制度运行的现状分析
经过近十年的探索，检察官惩戒委员会制度的法律规范框架逐渐完善。然而，这项制度在实践中尚未形成实质化运行模式。比如，通过各种渠道检索到的检察官惩戒实例屈指可数。可以说，这项制度的运行基本上还停留在“树典型”阶段，尚未达到检察官惩戒的常态化运行，离党的二十大报告提出“强化对司法活动的制约监督”的要求还有不小差距。究其原因，笔者认为主要有以下几方面：
（一）调查核实阶段：主体职责范围交叉
“调查”是启动检察官惩戒委员会运行的第一步。实践中对惩戒委员会职能定位和职责范围的模糊认识，导致这一制度“启动难”。2018年《监察法》出台后，检察官惩戒委员会与监察机关职责范围交叉问题进一步凸显。根据《检察官法》第49条规定，检察机关负责从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，提出审查意见。而根据《监察法》第3条规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，对象范围“全覆盖”。从上述法条的规定来看，检察官惩戒委员会制度与国家监察制度至少有两方面需要相互理顺。首先，调查主体有冲突。检察官法明确检察官惩戒事项由人民检察院负责调查核实，而监察法要求职务违法行为由监察机关负责调查处理。其次，职责范围相互重叠。检察官惩戒委员会制度以“违反检察职责”为其惩戒范围，其目标群体为检察官，而国家监察制度则以“职务违法和职务犯罪”为监察范围，目标群体为公职人员。检察官属于国家公职人员的一种，其违反检察职责的行为在多数情况下构成职务违法和职务犯罪。因此，检察官违反检察职责行为到底是由谁负责调查就产生了冲突。事实上，监察委员会制度与检察官惩戒委员会制度之间相互重叠的职责范围可能进一步异化为吸收与被吸收的关系，导致检察官惩戒制度被虚化，一定时期内处于制度空转的状态。2021年，最高人民检察院对2018年以来改判纠正的246件刑事错案启动追责，从严追责问责511名检察人员。［6］然而，通过检察官惩戒委员会审议的案件却屈指可数。
（二）审议评议阶段：惩戒范围存在争议
随着司法责任制改革的进行，检察官办案体制由原来的“三级审批制”发展为主诉检察官办案责任制，再到现在的司法责任制下的“独任检察官”和“检察官办案组”办案制，检察官独立办案地位进一步提升。［7］同时，“捕诉一体”和“认罪认罚从宽”等新型办案机制的运行使得检察官自由裁量权加大，办案权力更加集中。为了防止权利滥用、徇私枉法，流程监控、案后评查以及追责惩戒等监督制约手段在实践中如“雨后春笋”般建立起来。不断健全的检察权运行监督制约体系虽然有利于检察机关强化自我监督，但是相关规则还较为原则。例如，检察官惩戒事由中“因重大过失导致案件错误并造成严重后果的”的“重大过失”没有统一的认定标准。在司法责任追究的严格背景下，容易将检察官主观无过错但案件办理结果最终发生偏差情形纳入追责范围。有的情况下，甚至将办案质量瑕疵责任也纳入惩戒范围，对检察官赋以过重的履职要求。2015年《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》出台后，时任最高检司法改革领导小组负责人在接受采访时指出：“检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属司法瑕疵，不宜作为司法责任予以追究；
司法责任的规定过于严苛不利于保护检察官的办案积极性和担当精神。”［8］这些指导意见值得重视。
（三）决定处理阶段：惩戒结果信息公开不足
检察官惩戒委员会制度的功能价值不仅在“惩”，更在“戒”。这个“戒”一方面是对违反检察职责检察官的“训诫”，另一方面也是更为重要的作用在于让其余检察人员“引以为戒”。但惩戒实施后的信息公开不到位，这是导致检察官惩戒委员会制度“戒”的实效性不足的原因。检察官惩戒委员会制度运行6年来，能够公开查询到的惩戒案例较少。除前述引用的“河南首例检察官惩戒案”和“辽宁省18名法官检察官惩戒案”外，只有2022年江苏省4名检察官惩戒案［9］，数量屈指可数。就目前公开的检察官惩戒案来看，案件时间跨度大、公开案例少，且对具体惩戒情形语焉不详，无法切实发挥该制度对广大检察官的震慑和教育作用。
三、检察官惩戒委员会制度的完善建议
党的二十大报告指出，要全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，为此要规范司法权力运行，强化对司法活动的制约监督。这些论述，为进一步完善检察官惩戒委员会制度提出了更高要求。
（一）厘清检察官司法责任和纪律责任，明确调查主体和范围
实践中将检察官司法责任和纪律责任之间的交叉关系偏颇认定为包含与被包含关系，这是检察官惩戒制度未能充分发挥作用的重要原因。司法责任是一种办案责任。“与司法办案无关的责任不属于司法责任，即使是发生于司法办案过程中，但只要与履行检察职责没有直接关系，也就不能称为司法责任”。［10］根据司法责任和纪律责任的交叉关系，可以将检察官违法违纪行为区分为三种情形：第一，检察官仅违反检察职责而未违反纪律法律；
第二，检察官仅违反纪律法律而未涉及违反检察职责情形；
第三，检察官既违反检察职责又违反纪律法律。在前两种情形下，均不涉及检察官惩戒委员会制度与国家监察制度交叉的情况，分别按照各自制度进行处理即可。检察官违反检察职责产生司法责任的，由检察机关调查核实并根据检察官惩戒委员会审议意见进行处理；
检察官违反廉洁规定产生纪律及法律责任的，由监察机关进行调查处理。在双涉情形下，鉴于检察官惩戒委员会制度设立初衷是从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，其职能不应被国家监察制度所吸收。因此，可以考虑将检察官惩戒委员会的审议前置，即在检察官既违反检察职责又违反纪律法律责任的情形下，以监察机关为主负责调查，但对涉及违反检察职责事项仍需经由检察官惩戒委员会审议，最终监察机关根据审议结论对检察官违法违纪事项作出处理决定。如此，检察官惩戒委员会作为“专业评议机构”［11］的职能才能得到最大限度的发挥。
（二）厘清办案结果争议与违法办案责任，明确惩戒范围
正常办案结果争议与违反职责办案最主要的区别在于过错要件。违法办案责任不仅要求客观上有办案错误发生，更要求检察官主观上具有“故意”或“重大过失”等主观过错。通过过错要件的有无，可以将司法责任与司法豁免情形区分开来。从目前检察官惩戒制度规定来看，仅有《司法责任追究条例》第十条对豁免情形作出规定。但是对实践中发生的因法律法规规定不明确导致对案件定性、处理有不同理解的，对案件事实的认定存在争议但根据证据规则能够予以合理解释的，以及司法瑕疵与司法责任边界事项等相对豁免情形，目前缺乏具体适用指引，导致相对豁免情形适用难。为了确保案件结果争议和司法瑕疵行为不受司法责任追究，切实保障检察官依法履职、能动履职，必须落实《司法责任追究条例》关于司法瑕疵不作为司法责任追究的规定，并进一步细化检察官惩戒制度关于相对豁免情形的规定，尽可能统一适用标准。同时，还要充分发挥涉事检察官在惩戒听证程序中陈述申辩的功能价值。只要其能够证明在相对豁免情形下已经尽到了必要注意义务，排除了自身过错，就应当予以免责。
（三）推动构建全国检察官惩戒信息平台，促进惩戒信息公开
检察官惩戒委员会制度运行实效不佳，惩戒信息公开不足也是阻滞外部监督教育效能发挥的重要原因。当然，公开检察官惩戒案件存在透露当事检察官个人信息、降低司法公信力等負面效应，相关单位选择对检察官惩戒案件语焉不详也可以理解。但是避而不谈无异于“因噎废食”，将检察官惩戒制度的一大重要功能弱化乃至虚化。笔者认为，可以通过在检察系统内网中构建全国检察官惩戒信息平台，并对相关案件中检察官个人信息进行脱敏处理，实行惩戒信息相对公开。公布相关惩戒案例，能够清晰直观地反映什么是会受到惩戒的违反检察职责的行为，促使其他检察官引以为戒、吸取教训，在履职过程中避免发生同类错误。同时，也能促进各地检察官惩戒委员会之间相互吸收行之有效的惩戒经验，进一步提升自身运作效率，使惩戒制度真正做到既能“惩”又能“戒”。通过惩戒案例的公布，还能倒逼各地检察机关积极落实科学、精简、高效、符合职业特点的检察人员惩戒制度，防范外部干预，实现依法保障检察官独立公正行使检察权的最终目的。
