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基层执法困境和思考
当前基层环境行政执法工作由于受诸多因素的影响，存在一些问题和不足，使许多环境违法行为得不到及时纠正和应有查处，一些环境管理制度和政策未能很好地落实。在依法治国，强化依法行政的今天，如何加大基层环境执法力度是摆在我们面前的一项重要任务。为此，笔者根据在基层环境工作的实践经验，对基层环境执法存在的问题原因进行剖析，提出了一些对策建议，以推进基层环保行政执法工作的开展。
一、基层环境行政执法存在的主要问题
1、环境执法力度不够
目前，基层环境执法力度不够，具体表现为建设项目管理力度不大，审批权得不到很好的落实，新的污染源不断产生；排污费征收力度不大，存在人情收费、协议收费、随意提高或降低征收标准，执法的严肃性不够等现象；一些限期治理企业迟迟完不成治理任务，限期治理成了“无期”治理，此种情况造成治理达标效率低，许多环境违法行为得不到应有的纠正和处理，如有的企业拒绝现场检查，拒绝排污申报登记，拒交排污费等；集中整治、专项治理效果差，一些关闭企业过后又死灰复燃。
2、环保行政执法环境尚不理想，不同程度上影响了执法质量。
违法处罚的不当。企业环境违法成本低，守法成本高是造成污染反弹、环境行政执法不到位的一个因素。如有些企业违法排污作为降低成本，追求利润的“捷径”，环境法律、法规授予环保部门的一项重要处罚措施是罚款，而罚款的数额与企业违法情节、环境危害程度、违法得利不挂钩。对于偷排行为，环保部门只能作罚款的行政处罚，不会影响企业的生产经营活动和违法所得。因此，违法成本低，守法成本高是污染反弹屡禁不止的一个很大因素，污染反弹此起彼落，更显环境行政执法的不到位。
3、环保执法队伍缺乏生机和活力
环保队伍缺乏活力，有些违法案件虽然受到了查处，但处罚却得不到落实，雷声大，雨点小；主要表现为环保部门职责不清，相互扯皮，执法人员素质较差，有些根本不懂环保法律法规，不宣传法律、不讲政策，执法程序混乱，破坏了环保执法形象。环境执法体制存在不足，没有竞争约束机制，干与不干一个样，干多干少一个样，人浮于事。
二、原因剖析
上述环境执法存在的问题是由诸多因素造成的，有人为因素、体制因素、内部因素和外部因素，还有法律法规不完备因素，归纳起来主要有：
1、地方政府行政干预仍存在
从机构设置上看，环境保护行政主管部门是同级人民政府的一个工作部门：从执法内容上看，环境保护仅是政府法制工作的一方面内容。因此，在对与经济活动等密切相关的环境保护工作进行管理时，环境保护部门面临着处理经济利益与处理环境利益相冲突的难题，又面临着协调管理相对人和领导者关系的问题。环境保护部门受政府的直接领导，政府领导人往往成为某些具体环境行政执法中的关键因素。领导的非法干预，有时会成为环境行政执法中不易超越的障碍，主要表现为背离环境法规定的特批项目，对具体环境行政执法进行干涉等，更有甚者，出于地方保护主义或者其他目的，有些地方的个别领导甚至纵容支持能给当地带来经济利益的污染者。经济上的地方保护主义在跨区域污染处理中已成为一个不容忽视的壁垒，已对环境执法构成严峻的威胁。
2、现有环保法规体系存在不足，给环境行政执法带来重重困难。
法规制定不完善。环境执法涉及到许多政府职能部门，随着环保力度的加大，“部门齐抓共管、环保统一监督管理”的机制已初步形成，但有些部门职责交叉，影响了部门环境执法的紧密配合。在自然保护区的环境管理、饮用水水资源保护区的建设与管理以及二氧化硫排污费的征收等方面都存在着部门环境执法的不协调现象。有关的配套立法也存在迟缓问题，关于实施排污许可证、限期治理、环境监测、饮用水资源保护等制度的配套法规至今尚不能及时出台，导致在一些层面上无法可依。
执法程序不完善。由于环境执法程序的不健全，因而在环境行政执法过程中存在着较严重的随意性和盲目性。实践中经常发生一些对环境行政执法中技术性问题处理不当的情况，如环境行政处罚决定书不明、用语不当等，并由此可能引起一些争议，影响环境行政执法效果。
环境标准不完善。环境标准是国家进行环境监督管理的技术基础和准则，是环境行政执法的尺度，在环境监督管理中起着重要的作用。虽然我国目前已颁布了大量的环境标准，但还是不够完善的，有的环境标准尚未制定，有的虽有污染物排放标准规定，但没有收费规定等。
3、环保执法手段滞后
因基层环保部门大部分经费紧张，没有必要的执法装备，有的至今无交通工具，通信设施跟不上。另外，执法的基础工作监测站建设不健全。有些就根本没有监测设备，有些设备通过计量认证，不能出据有法律效力的监测数据，制约了环境执法。
三、对策建议
环境行政执法难的现象，不仅制约了我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全面协调和可持续发展造成了重大的负面影响，通过以下途径，解决一些实际问题，也显得十分必要。
1、理顺相关立法机构的关系，完善我国的环境行政立法。
完善有关环境法律法规。尽快修改完善有关环境保护法律法规，在明确职责的同时，要设置相应法律责任。减少原则性规定，增强可操作性，使环保部门统一监管职能细化，并规定具体措施，增加环境保护部门强制执行权限，规定具体监督措施，如相关部门“不作为”，环保部门可有权向同级政府或法院提请责令改正或裁定撤销，对法院不执行由人大监督执行并追究领导的责任。
2、改革环境行政执法体制，强化环境行政执法手段。
明确地方权责，树立正确政绩观。地方各级人民政府要对本辖区环境质量负责，环保部门依法对环境行使监督管理权，各司其职。首先要加强政府主要领导干部的环境法法制教育，树立科学的发展观和政绩观，将节能减排目标与政绩考核挂钩；建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度，实行环境责任追究制，重大环境问题一票否决制。落实把环境保护纳入政绩考核是全面推进环保工作的根本举措，是解决环境执法的行政干预问题的有力措施，是环保部门参与综合决策的有效手段。要推动党委、政府和相关部门落实环保责任。
3、健全环境执法监督机制，加大环境执法监督力度。
建立健全内部执法监督机制。在实际工作中，主动向人大常委会汇报环保执法工作，接受人大常委会的法律监督；建立执法过错责任追究制，对执法过错行为给予责任追究。积极推行政务公开，把行政执法的法律依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、文明办公规范、便民办法、举报办法和电话等，一律向社会公布，把我们的执法活动置于全社会的监督之下，加强社会和舆论的监督。同时，要建立和完善了上级对下级环保部门的层级监督，加强行政复议、备案等工作，使层级监督规范化和经常化。实行执法考核评议制度，对经考核评议不合格的，要限期调离执法岗位。
加大经费投入，强化软硬件建设。各级人民政府切实加强地方环境保护机构的软硬件建设，使其能有效地独立行使职权，使机构设置和人员编制与所负担的任务相适应。大力提高环境行政执法人员的素质，环境行政执法工作人员的政治素质，加强环境执法队伍标准化、规范化管理。强化硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污源治理设施正常运转和长期稳定达标排放。
环境行政执法是一项系统工程，我们只有立足本国的实际情况，迫切需要进一步深化行政执法体制改革，切实转变职能，真正建立起符合法治政府要求的行政执法体制、权力运行机制，这是时代赋予我们的重任，我们也只有沿着这条路一直向前，真正使环境行政执法有利于解放和发展生产力，有利于经济社会的健康发展，真正做到执法为民、执法利民。
参考文献
[1] 柳长君.《我国环境行政执法存在的问题与对策研究》[J]. 中国自然保护区.2012年5月
[2] 杨耀明.《浅析环保部门的执法权及法律责任》[J]. 环境保护.2012年2月
