[摘 要]对我国军事院校法人地位及其性质的确认，是军事院校法制建设的重要问题。传统观念不赞成军事院校使用法人概念。本文在深入剖析这种传统观念的基础上，指出军事院校法人地位的确认具有可行性，它们可归类为军内事业单位法人。文章据此进一步探讨了军事院校与学员的法律关系，并对学员权益救济途径进行了探索。
[关键词]军事院校 法人地位 学员 法律关系
[中图分类号] G520 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2016）05-0037-05
对军事院校法人地位确认和法人治理结构的完善，是加强军事教育法制化建设的重要问题，是一个涉及军事法学、教育法学和教育管理学等多学科的综合性课题。对这一问题的研究，有助于我们从更新的角度来理解院校内外部的各种关系，推动军事教育的发展。
一、军事院校的法人问题
传统观念认为，在牵涉军事关系的军事组织、团体不应使用“法人”的概念，而主张使用军事机关或军事单位。在这一观念的影响下，军事院校作为特殊的军事组织，则理所当然没有作为法人来考虑。考察这一观念的根源，无非是基于如下理由：一是源于国防行为是国家行为的理论。所谓国家行为，特指涉及重大国家利益，具有很强的政治性，因而被排除在司法审查对象之外的统治行为，如国防行为和外交行为。这种行为往往是基于政治和策略上的考虑，允许其突破某些法律界限，司法机关事前事后都不宜加以干预，而且这些行为一般需要保密，这恰恰与司法程序的公开性原则相悖，讲军事院校的法人地位则无多大意义。二是因为军事机关和军事单位是战争的产物。它们是依照军事法成立的、能独立进行军事活动的组织，而基于民法基础所产生的法人则是商品经济的产物，它是依照普通法成立的、能独立进行民事经济活动的团体和组织。而且，法人是民事法律关系和经济关系的主体，而军事组织则是军事法律关系的主体。基于此，普遍认为法人概念在军事法律关系中使用是不妥当的。三是源于军事院校的军事性要求。军事院校与其他军事单位一样，在对其实施管理时，要追求集中统一和高效率的管理价值，强调“下级服从上级”、“一切行动听指挥”。如果强调军校的法人地位，则必然要依法行使法人的各种权利，而军事管理所要求的“令行禁止”及军事首长的权威要受到影响，不利于院校的军事性管理。四是认为军事院校对其学员的管理是一种内部行政行为。依照这种观念，推定出军事院校与学员之间管理与被管理的关系可以排除法律保留原则，从而完全排除了从法人角度考虑军事院校与学员的关系的可能性。
对以上观点，我们可从以下几方面来重新来认识：首先，要分清军事院校的管理行为与国家行为的关系，即要回答军事院校的相关行为是否都是国家行为的问题。实际上，军事院校的行为并不都是涉及国防事务的国家行为，它还包括许多非国防事务的行为。一方面，在非战时和日常管理工作中，军队院校有许多与国防事务不直接相联的普通行政行为，如安排学员参加国家英语计算机等级考试，接受地方教育行政单位委托开展教育教学行为等；另一方面，国家普通教育法律法规也如同调节地方院校一样调节着军事院校的一般教育活动，比如按照《学位条例》授予学员学位，学员为提高自己的学历参加地方自考等，这显然不与国家行为直接相关。
其次，将“法人”概念局限于民事法律关系和经济法关系主体是站不住脚的。这是因为，调整军事院校行为的教育法律和军事法律实质上是一种综合性法律关系，是可以而且应当借用源于民法和经济法中的“法人”概念的。实际上，在其他部门法学中，已经有学者引入了“法人”概念，如刑法学界使用的“法人犯罪”概念、行政法学界使用的“行政法人”概念等。即使是在军事法律关系中，也客观地存在着民事经济和行政法律关系，而“军内法人”的提法也在2001年最高人民法院做出的《关于军事法院试行审理军内民事案件问题的复函》当中出现。根据《复函》，所谓“军内法人”是指在军事编制序列内，有独立的经费和银行账户，能够独立承担民事责任的军内单位。依据我国民法通则规定精神，军内法人组织的外延可以包括军内机关法人、军事事业单位法人和军内团体法人。事实上，军内早已有人提出“军事机关可以是法人，并可以从军师、团等不同层次划为不同的法人，享有独立民事权利和承担民事义务”[1]。
再次，突出军事院校的法人地位，不会影响军事性管理的时效性，也无损于维护军事的高度集中统一。因为军事院校中贯彻的所谓“高度集中统一”，是在法治基础上的高度统一。有学者指出：“军事所需要的高度集中统一，必须依据国家法律和党的绝对领导来实现，应该将院校的管理活动规范统一到国家的宪法法律和党的路线方针政策上来。”[2]我国的法律制度是充分反映了现代民主和社会进步的要求，依法治国、依法建军也是文明进步的体现。因此，对军事院校行为提出法制化要求，要求其建立法人地位，并使其自觉接受法律监督，这可以作为新时期院校发展的一个革新点。同时，法人地位的确立也能够有效维护军事院校及其学员的合法权益。这样做不仅不会削弱军事院校领导的权威，降低军事院校管理的效力，而且可以对军事院校的管理及教育决策的合法性和科学性，以及院校妥善处理军地、军内关系提供法律依据。
二、军事院校的法人性质
关于军事院校的法人的性质问题，现有的普通法律和军事法律没有明确规定。我国普通等学校的法人资格的取得是由《教育法》规定，并根据法人分类将其定位于事业单位法人的。有的学者在论及机关和事业单位法人时，将各级军事组织都归入机关法人[3]。我们认为，作为一种特殊的军事组织——军事院校，也应该有其法人地位，它应当是军内事业单位法人。因为从军事院校设立和经费特点来看，它是依照法律设立的，即按照《中国人民解放军组织编制管理条例》而设立的。而且它的经费是独立的，是靠国家或国防经费拨款的，其法人资格的取得，则依据民法通则的规定不需要办理法人登记，从成立之日起即具有法人资格。既然作为一个军内事业单位法人，军事院校的法律地位就非常特殊。一方面，军事院校像其他民事主体一样，享有普通的民事权利，也承担一般的民事责任；另一方面，军事院校与学员之间法律关系却是非常复杂的，我们这里仅论及在国家普通教育法律法规和军事教育法规下的军事院校与学员的法律关系。
三、军事院校与学员的法律关系
对于军事院校与学员的法律关系的认识，历来有两种传统观念。
一种观点认为，它是内部管理关系，即内部管理行为。其依据是，像军事院校这样的军事组织，它与国家的行政单位截然不同。从我国当前的宪政体制来看，国家的行政权利与军事权利是分立的，它们是不同的权利系统，因此军事行政是私行政，它不属行政法意义上的行政管理行为，仅只是作为国家军事权利的一种实现形式而已[4]。据此，军事组织中的管理，它的主体是军事机构内部设立的诸如政治部门、后勤部门、军事部门等不同的职能部门及其工作人员，指向的是内部的人事、训练、装备、军事行动等工作中的人、财、物等因素，是对自身事务的管理。通俗地说，是自己对自己的管理。在此种情形下，军事院校学员只是作为内部相对人的身份出现。正如部队中军官、文职人员一样，只是服从和执行者。军事院校的首长作为行政首脑，拥有所有行政事务的决定权，可以随时根据管理的需要发布命令，控制学员的一切行动，而不需要有法律的规定或受法律的限制。军事院校对学员的一切处分措施，是军事院校的内部处分，属于内部行政行为，学员没有不服从情况出现，不能对之提出复议或诉讼。
另一种观点是受公法上“特别权力关系”理论的影响。所谓特别权力关系，在行政法学上，是相对于一般权力关系，基于公法上的特别原因、特定目的，在必要的限度内，以一方支配相对方，相对方应该服从为内容的关系[5]。在特别权力关系中，当事人关系的严重不平等。它允许特别权力者对对方设定各种必须履行的义务，如军事组织中对军人规定的种种纪律规定，机关指派公务员担任任何行政职务等。另外，特别权力主体可以以内部规则的方式限制对方的基本权利。对这种限制，相对人有忍受的义务，故缺乏法律救济途径。军事院校与其学员的关系就是基于这种特别权力关系的长期支配行为。通常，军事院校可以制定内部规则来制裁学员，甚至可以将其开除出军事院校，从根本上改变学员与军事院校的法地位，而这一切不受司法的限制。
然而，军事院校的行政行为是不是内部行政行为呢？从我国的目前宪政状况来看，军事组织是一种独立的国家机关，它与国家最高行政机关不构成隶属关系。从这个意义上讲，军事单位似乎不在国家行政机关之列。但是，诸如军事院校这样的军事单位的确有行政行为，依法可以行使国家所赋予的部分行政行权力，这是确定无疑的。正如有专家指出的那样，“在这一点上，与国家行政机关的其他具体职能部门没有本质上的区别”[6]。比如军事院校得以授权所进行的学位与学历评定与颁发证书，显然是一种外部行政行为。从军事院校的教育权利来源来看，它来自于国家教育权利。《中国人民解放军院校教育条例》（以下简称《院校教育条例》）第四条规定：“军队院校教育是国家教育事业的重要组成部分，是培养军事人才的基本途径。”这里可知，我国军事教育权利是来自于国家教育体系，而军事院校的教育权利只是国家教育权利在军事领域的具体贯彻方式。既然这样，那么通过军事院校的行政管理来实现军事教育权利的过程，实质是国家教育权利通过强制力在军事领域内的实现，很显然这是一种外部行政行为。
对于军事院校与学员间的特别权力关系，由于它排除了法治行政原则的适用，因而受到现代行政法学的全面批判。许多学者认为，特别权力关系理论起源于19世纪末，这个昔日强调行政权优越及完整性的理论，在二战以后，其合法性及妥当性就面临挑战。为了保障人权，厉行法治，不应当漠视特别权力关系下的人民，如军人、公务员等的基本权利[7]。既然这样，对于军事院校与学员间的特别权力关系，司法介入则是社会进步及社会民主与法制化建设提出的必然要求。对于涉及学员的基本权利，学员的身份变更，如招生、发放毕业证学位证、开除学员、勒令退学等重大的不行政行为必须按照“依法行政”、“法律保留”的原则，纳入司法救济的范围，而对其他不影响学员法律地位改变的管理行为，包括对学员的纪律处分行为，则可依然纳入特别权利关系的范围，允许其排除在司法审查的范围之外。
另外，从现实情况来看，军校的教育活动受到军事行政类法规的规范，同时也受到国家普通教育法规的规范，而教育法规也是归属行政法[8]。因此，军事院校与学员之间的法律关系应是普遍的行政法律关系，而不单纯是军内行政法律关系。正像有些行政法学者所指出的，现代行政法规常借用其他法规中的概念，来类推适用于行政法律关系上[9]。因此，军事院校与学员的关系也就是军内事业单位法人作为行政主体与不行政相对人之间的关系。有人认为，法人是民法主体，不是行政主体。而实际上法人亦可成为行政主体，能独立于任何自然人以自己的名义和身分参加行政法律关系。因为“当法人得到法律、法规授权的时候，行政法上的法人与民法上法人并无不同” [10]。军事院校从事教育活动和管理行为，当然是依照军事教育行政法规等规定的权限及国家地方教育法规的授权来实施的。
在这一关系中，军事院校是个行政主体。一方面，因为它具有的军事教育的公共利益，决定了其在行政法律关系中享有行政权利；另―方面，它所具所具有的公共负担，决定了其在这一法律关系中负有行政义务，其权利是由军事院校教育条例规定了的。《院校教育条例》从第十五条至二十四条，均以院校各级机构的职权形式来论述的，院校的领导及领导机关享有相应的管理权利，这样就对院校的教育权、政治领导权、教学权、人事权、学员管理权、后勤管理权等进行了细致规定。而它的义务则是以责任的形式表现出来的，对此《院校教育条例》按院校的管理机构等级对其进行了规定。除了这些军事教育法规外，其他的军事行政法规如《内务条令》、《政工条例》等，也详细规定了院校作为行政主体的其他权利与义务。
在这里，学员则是行政相对人。然而，军事教育法规和其他的军事行政法规大量地规定了作为行政相对人的学员的大量义务，却没有规定学员所享有的权利。《院校教育条例》第一条明确规定，该法规是根据《教育法》制定的。但是我们将此与教育法进行比较时就会发现，其受教育者的权利已经被全部略去。显然，军事教育法规的立法是深受军事内部行政及特别权力关系观念的影响，对学员的权利丝毫没有给以重视。如果我们认为军事院校与学员之间是行政法律关系，那么，学员就应在履行义务时享有作为相对人的权利，如行政保护权、隐私保密权以及学业成绩和品行的补偿权，获得相应的学业证书、公正评价，完成规定的学位证书的权利，乃至“有权力就有救济学员重大处分而学员不服时向有关部门提出申诉或依法提起诉讼的权利”。
在实践当中，我们还会发现，在军事院校内受国家地方教育法规调节的教育管理行为，存在着司法监督的空白。由执行这些教育法规而存在的违法行为及法律责任如何追究的问题，地方法院与军事法院都没有法律依据对其进行监督，而往往只能以违纪论处。这一方面使军事院校出现违法行为（如不按条件颁发学位学历证书）得不到应有的依法惩处，另一方面，造成学员因权益受到损害而无法诉诸法律来获得救济。
四、军事院校学员权益的法律救济途径构想
既然军事院校与学员间构成行政法律关系，那么军事院校内的行政执法行为则是这种关系的体现。从法理角度讲，只有行政行为的存在，才有行政救济的可能。显然，军事院校是行政执法行为的主体，它依照军事行政法规、军事教育法规和国家教育行政法规管理院校事务，这是客观存在的事实。根据“有权力必然有救济”的原理，这种行政行为应当具有可救济性。军事院校行政执法权力的行使是以可能损害学员合法权益为前提的，因此，应当设立补救学员合法权益的途径和渠道。然而，在现实当中，包括军事院校行政执法在内的所有军事行政执法行为，目前尚没有完善的行政救济制度。虽然个别法规如《纪律条令》规定了控告与申诉制度，但基于军事行政具有隶属性这一利害关系，所以从体制上很难保证控告与申诉后的结果的公正性。而其他救济途径如行政复议、行政赔偿救济和行政诉讼救济，因为法条根本没有提及，从而在司法实践中完全被排除在外。究其原因，无非是受“兵不告官”的传统观念影响所致。因此，学员能否提起行政诉讼，达到行政救济的终极结果，在理论和实践上都是盲区。
近年来，军内外许多法律学者纷纷从理论上探讨军事行政诉讼的可能性，指出“对于不属于国家行为的军事行政管理方面的具体行政行为当事人可以提起行政诉讼，即‘兵告官’，由法院依法审理”[11]。因为在非战时和军内日常管理工作中，军事单位还有许多与国防事务不直接相联的普通行政行为所产生的后果，不能一概认为是国防行为由国家负责而理应由做出该行政行为的军事单位负责[12]。既然在军事行政行为中有不同于国防行为的具体行政行为，那么毫无疑问，在军内就应该有行政诉讼制度的效力属地[13]。这些论述为事院校学员权益法律救济制度提供了很好的思路，然而在实践当中却存在困难。最高人民法院1999年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第6条规定：“专门人民法院、法厅，不受理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”据此，军事法院无法受理军事教育领域内的行政诉讼，而将此类诉讼付诸于地方法院受理，则也是不可能的。
要保障学员在接受军事教育时的合法权益，我们认为应从以下几个方面有所突破：
一是逐步改变专门法院（军事法院）不能受理军事行政诉讼的现状。尽管我国最高人民法院有专门法院不受理行政诉讼的司法解释，而从法理角度来看，不能因为这一解释得出军内行政执法行为不具有可诉性的结论。因为这一解释只是对行政案件的管辖问题做出了司法解释，即行政案件统一由普通人民法院管辖。因此这―司法解释仅仅表明军事法院不设行政审判来受理行政诉讼，却不能表明军事行政诉讼不存在也不能表明地方人民法院不能受理军事行政案件[14]。而在实践当中，―些专门法院，如海事法院已经逐步受理海事行政案件，军事法院也受理军内医疗、计量领域内的行政诉讼。由此可见这些都为军事法院受理军事教育领域内的无关乎国家行为的行政行为的诉也具有了有力的借鉴依据。同样，对于那些受国家普通教育行政法规调整的军事院校管理行为，也提供了可靠的司法监督，防止当前普遍的诸如乱发学历，学位证书，随意接受地方委培学员的行为发生，同时，对已发生的此类违法行为的诉讼，也提供了具体的法院来受理，从而可避免无处可诉的现状。
二是建立健全学员权益的配套救济制度。其一是建立行政复议制度。军事行政复议，是指军事人员认为军内行政执法主体做出的军事行政执法行为。侵犯其合法权益，应依法请示法定的军内行政复议机关重新审查。在我国军事法律规范中，有关军事行政复议制度的规定较为罕见。为此，军内应尽快根据军事特点解决军事行政复议机关、军事行政复议管辖等问题，其二是建立行政诉讼权制度。军事行政诉讼权是指相对权是指相对人请求司法保护的权利。从法理角度讲，有的学者认为“诉权是现代法制社会中第一制度性的人权”。“这种权利相对于其他法律上的人权而言是基础性的，也是绝对的” [15]。因此，要保障学员的权益，最重要的是要明确赋予学员以行政诉讼权，这是当前军事院校法制化建设必须突破禁区。
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