城市管理是以政府为主导，通过运行机制、管理方式、经营模式等各种手段、行为对城市进行管理。从管理的范围来看，可分为广义的“城市管理”和狭义的“城市管理”。广义的“城市管理”是指以城市为对象，对城市的运转和管理进行控制的一切管理活动过程，其实质上就是城市的公共管理。狭义的“城市管理”是指行政管理部门依法对城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序进行管理的活动。北京市本次区县城市管理体制改革所涉及的范围即狭义的城市管理，具体涉及市政市容、园林绿化、环境保护、城管执法、城管监督指挥等五个领域。具体情况如下：
一、北京市城市管理体制存在的主要问题
近年来，北京市在加强城市管理上投入了很大的人力物力财力，也进行了一些有益的探索，比如城市绿网建设、违章建筑整治、城市网格化、村庄社区化管理等都取得了一些成效和经验。但是随着首都经济社会的不断发展，城市功能不断扩展，城市人口的大量聚集，北京作为特大城市在城市管理中逐渐暴露出一些问题，主要体现在“城市病”治理方面，反映在体制机制上，主要有：
一是从纵向层面来看，在目前两级政府三级管理的体制下，市、区县、街乡在城市管理中的职责权限划分不清，权责利不一致。城市管理相关审批权过多集中在市级专业部门手中，条条干预过多，出现问题后反而把责任推到基层，许多管理权限层层分级，形成倒金字塔型，层层递减。这在一定程度上影响了区县政府和街道履职的积极性，导致区县政府和街道在统筹相关工作时协调乏力。
二是从横向层面来看，城市管理部门职责碎片化，统筹协调力度不够。目前，城市管理工作涉及市级和区县的市政市容、环境保护、园林绿化、城管执法、交通管理等多个部门，管理环节程序复杂，工作职责边界不清晰，权责不清，存在部门之间权力相互争夺，责任推诿扯皮的现象，缺乏强有力的统筹协调机制。
三是街道办事处在城市管理中的职责定位不明确，难以发挥作用。北京市第五次城管会把街道办事处的职责定位为：统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设。但由于实际工作中，部门太强，垂直太多，街道办事处的职责和权限无法到位，加之，工作力量不足，很难发挥应有的作用。比如，基层执法工作中行政执法部门较多，又各成体系，街道的统筹协调难度大，使得街道工作该统的统不起来，该监督的监督不到位，造成看得见的管不了。
二、主要工作开展情况
为贯彻落实习近平总书记考察北京工作时的重要讲话精神和北京市关于全面深化改革的总体部署，进一步深化城市管理体制改革，全面提升城市精细化管理水平，去年以来，北京市编办在创新城市管理体制方面投入很大精力，经市委、市政府同意，2014年9月28日，市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于开展区县城市管理体制改革试点工作的指导意见》（京办发〔2014〕28号）（以下简称《试点意见》），决定在石景山区开展区县城市管理体制改革试点工作。试点工作主要从以下几个方面进行了城市管理体制机制的改革创新。
（一）以党建为统领，强化区级层面城市管理统筹协调职能
一是设立中共北京市石景山区委城市综合管理工作委员会。经市编办正式批复同意，石景山区设立了中共北京市石景山区委城市综合管理工作委员会（简称区委城管工委），为区委派出机构，与区城管委合署办公，根据区委授权，负责区城管系统的思想、组织、作风建设等相关工作。在实际工作中，石景山区主管副区长任工委书记，工委成员主要由区城管委成员担任。围绕工作职责，城管工委研究制定了工作规则、议事制度、领导分工等各项制度和规定，制定了《关于加强党建统领的实施意见》，实施城市管理系统“五个统领”即：统领思想建设、统领重大决策、统领干部队伍、统领制度落实、统领正风肃纪。
二是组建北京市石景山区城市综合管理委员会。根据《试点意见》，经市编办正式批复同意，石景山区以区市政市容管理委员会为基础，在整合相关部门职责、机构和人员力量的基础上，组建了北京市石景山区城市综合管理委员会（以下简称区城管委）。区城管委是负责统筹协调、督促落实本区城市环境建设、环境秩序整治，负责本区市政基础设施、市政公用事业、市容环境卫生、交通、水务等行业管理工作的区政府工作部门，列在区政府机构序列，同时加挂北京市石景山区城市环境建设委员会办公室、北京市石景山区水务局、北京市石景山区交通委员会牌子。区环保、园林绿化、城管执法、城管监督指挥等部门和单位归口区城管委管理。不再保留北京市石景山区市政市容管理委员会。在实际工作中，石景山区建立了以管理为中心、以执法为手段、以作业为保障的城市综合管理系统，初步实现了城市管理系统综合工作职能、综合工作目标和标准、综合行政审批事项、综合重要工作开展、综合监督考核等“五个综合”，建立了工作例会、督察督办、工作信息报送、城市综合管理系统目标考核、应急工作处置和物资储备备案等“五项制度”，每周召开城市管理工作例会，协调、调度和解决城市管理问题。
（二）以综合执法为核心，提高街道的城市管理能力
一是搭建综合执法平台。石景山区成立了区社会治理综合执法委员会，作为区委区政府常设议事机构，主任由区长担任，整合了区级层面城市管理、专业执法资源和街道的行政管理资源，搭建高位指挥、高位组织、高位协调的综合执法平台，主要负责统筹协调社会治理领域行政管理与行政执法衔接、综合执法与部门执法配合、市区街联动执法工作，统筹推进全区社会治理综合执法工作的督促落实。在街道层面，成立了社会治理综合执法指挥中心，主任由街道办事处主任担任，成员单位分为7个常驻单位和9个挂牌单位。
二是推进管理力量下沉。石景山区各街道社会治理综合执法指挥中心常驻单位按照公安2人、交通1人、安监1人、工商2人、食药2人、环保1人、消防1人的标准落实派驻人员，实施“统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核”。挂牌单位包括住建委、文委、司法、规划、国土、质监、国税、地税、卫生和人口计生等部门，与街道建立联络员制度，协助解决地区城市管理中出现的各种问题。
三是探索双重管理体制。石景山区城管执法局街道执法队在机构编制不变、主要职责不变、执法主体不变的前提下，人事管理、组织关系、工会关系、办公用房、办公经费和执法经费等最大限度下放到街道，实行双重管理。
（三）以地区管委会为载体，推进城市治理方式转变
石景山区为进一步深化城市管理体制改革，理顺和规范街道办事处与城市管理专业部门的关系，动员和支持社会各个方面参与社会治理工作，成立了街道地区管理委员会，为在区委、区政府指导下，由街道党工委领导，街道办事处主持的辖区社会治理的综合协调机构。
地区管委会成员由街道办事处负责人、辖区内的政府专业管理部门派出机构负责人、辖区内政府职能部门联系人、地区水、电、气、暖等公共服务行业联系人，地区部分人大代表、政协委员、部队代表、企事业单位代表、社会组织代表、社区代表、居民代表等组成。地区管委会主任由街道办事处主任兼任，街道办事处一名副主任担任常务副主任。
地区管委会主要负责研究辖区社会治理的重大事项，协调处理辖区城市管理工作中的重大问题；统筹辖区城市管理、社会服务、文化教育、体育卫生、公共安全等事务；监督政府职能部门、公共服务行业等履职履责情况；引导辖区社会单位、组织居民群众积极有序参与地区社会治理；建立跨部门、多领域、广范围的社情民意反映、反馈渠道。为保证工作顺利开展，地区管委会还建立了协调落实机制、信息通报机制、监督检查机制、考核评议机制。
三、改革中存在的亮点和不足
（一）存在的亮点
1.区级层面
一是实现了城市管理系统的归口管理。石景山区在未新增机构编制的前提下，通过在区市政市容管理委员会基础上组建区城市综合管理委员会（以下简称区城管委），并对区环保、园林绿化、城管执法、城管监督指挥等部门和单位实行归口管理，实施城市管理系统职能职责、工作目标和标准、行政审批、重要工作、监督考核等“五项综合”，减少了机构间的横向协调，解决了管理和执法脱节割裂的问题，在一定程度上实现了大部门制的效果，有效地发挥了城市管理系统的管理合力。
二是实现了城管监督平台的整合。石景山区将区城管执法局指挥中心（热线受理中心）和查处违法建设办公室的相关职责，将区社会治理综合执法委员会办公室、区城市管理综合行政执法协调领导小组办公室的日常工作职责统一划入区城市管理监督指挥中心，以区城市管理监督指挥中心为基础，搭建社会服务管理网、城市管理网及社会治安网“三网融合”的工作平台，承担热线呼叫中心、监督考核中心、指挥调度中心、视频资源中心、应急处置中心等五大职能，通过监督指挥中心集中进行调动分派，实行统一接听、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核，实现了从发现问题到执法处置再到督查考核的无缝对接。
三是实现了协管队伍的整合。石景山区按照“科学配置，明确分工”的原则，对原有20类基层协管员承担的工作职能进行综合汇总、调整优化和“打包归类”，并根据调整后的职能因事设岗，将基层协管员重新划分为城市管理、社会事务管理和公共服务等三个类别，其中城市管理类协管员主要承担环境巡查等3项职责、社会事务管理类协管员主要承担维护地区秩序等5项职责、公共服务类协管员主要承担劳动保障等7项职责。通过建立分类管理机制，基层协管员的类别大幅减少，管理中“一人一条线”、相互间难以协同配合的状况有效改善，基层协管员工作职能实现由承担单一任务向负责多项任务转变，有力促进了队伍整体效能的改进和提高。
2.街道层面
一是建立了双重管理体制。按照“重心下移、职能下沉、街道统筹、综合执法”原则，建立城管执法局街道执法队“双重管理”工作机制。在机构编制不变、主要职责不变、执法主体不变“三个不变”的前提下，街道执法队实行双重管理，既是城管执法局的派出机构，又是街道的内设机构，以街道管理为主，人事管理、组织关系、办公经费等最大限度下沉街道。通过这种双重管理体制，将执法权下放到了街道。
二是搭建了联合执法平台。在街道层面，成立了社会治理综合执法指挥中心，主任由街道办事处主任担任，成员单位分为7个常驻单位和9个挂牌单位。街道社会治理综合执法指挥中心的设立将之前运动式的执法变为制度化的联合执法，同时实现了管理力量的下沉。
（二）问题与不足
一是城管工委与城管委在重大问题统筹上存在职责交叉。在《试点意见》中明确区城管工委负责区城管系统的思想、组织、作风建设等相关工作。区城管委负责统筹协调、督促落实本区城市环境建设、环境秩序整治工作；负责本区市政基础设施、市政公用事业、市容环境卫生、交通、水务等行业管理工作。但在实际工作中，石景山区涉及全区性城市管理体制改革的重大问题，规模重大的工程建设、投资项目，以及单位敏感事项的重大问题均由区城管工委研究决定。同时，区城管委也承担对城市管理系统工作的统筹协调职责，与区城管工委存在职责交叉。
二是城管委的归口管理机制还不到位。石景山区城管委作为统筹协调、督促落实本区城市环境建设、环境秩序整治，负责本区市政基础设施、市政公用事业、市容环境卫生、交通、水务等行业管理工作的区政府工作部门，归口管理区环保、园林绿化、城管执法、城管监督指挥等部门和单位。但在实际工作运行中，由于运行时间较短，归口管理的规章制度和管理方法还在磨合过程中，归口管理机制实际发挥作用还不够充分。
三是街道社会治理综合执法指挥中心与网格管理的衔接不够。石景山区各街道设立的社会治理综合执法指挥中心实行常态化巡查执法机制。除此之外，在全市推行的网格化管理体系中，街道网格员也负责发现属地内存在的问题并及时反馈。但在目前实际运行过程中，街道指挥中心与网格管理的有效衔接还不够充分。
四是街道层面重执法体制改革轻管理体制改革。《试点意见》中要求：“强化街道城市管理的相关职能，明确由街道负责组织落实辖区内城市管理的具体工作，统筹协调属地各方力量开展城市管理工作”。但在试点工作中，石景山区街道层面进行的改革主要是创立了街道城管执法队的双重管理体制，通过人员派驻加强了街道的联合执法力度，在执法体制方面的改革力度大，在探索街道管理体制方面的改革力度小。
四、推进试点工作的设想
我们拟在对石景山区城市管理体制改革试点进行验收评估的基础上，结合区县定位，总结试点经验，完善改革意见，并及时进行推广。具体工作如下：
（一）试点经验推广的基本原则
1.找准定位、疏解功能。全面落实京津冀协同发展战略，立足首都城市定位，着力有序疏解北京非首都功能，着力服务保障首都核心功能，建立健全与城市功能定位相适应的城市管理体制机制，加快实现城市管理目标、方法和模式的现代化。
2.理顺关系，明确职责。坚持问题导向，不断理顺城市管理领域管理机构和执法机构、综合执法机构和专业执法机构之间的职责关系。通过归口管理机制，解决城市管理和执法脱节的问题。通过合理划分综合执法机构和专业执法机构的职责权限，理顺城市管理行政执法体制，提高执法和服务水平。
3.重心下移，力量下沉。坚持权责一致的原则，合理划分区县、街道（乡镇）在城市管理领域的职责权限。通过实行街道（乡镇）城市管理执法队伍的双重管理体制，推进管理重心下移，执法力量下沉，切实提高街道（乡镇）的城市管理能力。
4.因地制宜，积极稳妥。在试点经验推广过程中，充分考虑区县城市管理工作的实际，既要明确深化城市管理体制改革的原则和方向，又要赋予区县一定的自主权限和创新空间。坚持积极稳妥的方针，尽可能通过体制机制的创新而非机构的调整来实现改革的目的。
（二）试点经验推广的主要内容
一是认真落实《纲要》，找准城市功能定位
突出和强化首都城市“四个中心”的战略定位，以有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”为首要任务，直面突出矛盾和问题。要把城市战略定位和区域协同发展的总体目标，统筹落实到各个区县功能发展、体制机制建设中，进一步提升城市建设管理水平。
中心城区要强化政务服务、老城保护、涉外保障、城市管理、安全维稳等职能，逐步弱化经济发展职能。城市副中心要强化规划建设，以科学的理念，持续做好城市更新改造、功能疏解、城中村整治等改造，完善公共服务设施和基础设施，实现宜居宜业。城乡结合部要加快改造建设，严格控制开发强度，逐步降低人口规模，改善生态环境质量。各区县要紧密结合首都城市战略定位和区域功能定位，有所侧重，相应完善城市管理体制机制。按照国际一流的标准，优化职责配置和组织机构，深化综合行政执法体制，形成主体清晰、权责明确、上下联动、协调有力、执法到位、运转高效的城市管理格局，提高城市管理和社会治理水平。
二是理顺行政管理体制，强化区级层面城市管理统筹协调职能
1.设立区县城市环境建设管理委员会。各区县设立城市环境建设管理委员会（以下简称区县城管委）。区县城管委为区县政府工作部门，以区县市政市容管理机构为基础，整合相关部门职责、机构和人员力量，负责统筹协调、督促落实本区县城市环境建设、环境秩序整治、城市管理综合执法工作；负责本区市政基础设施、市政公用事业、市容环境卫生等行业管理工作。为加强党委对城市管理工作的领导，各区县可设立区县委城市环境建设管理工作委员会，为区委派出机构，根据区委授权，负责区城管系统的思想、组织、作风建设等相关工作。区县委城管工委与区县城管委合署办公。
2.实行城市管理领域机构的归口管理机制。区县城管执法、城管监督指挥以及其他城市管理领域的部门和单位归口区县城管委管理。除区县城管执法、城管监督指挥机构外，其余实行归口管理的部门和单位由各区县根据本区县城市管理的工作实际自行确定。各区县要切实建立归口管理的统筹工作机制，明确划分统筹管理部门和归口管理部门的职责权限，由区县城管委统筹协调、指导、监督、检查归口部门的工作，以实现城市管理与执法的有效衔接。
三是改革行政执法体制，加强基层执法力量
1.合理划分区级层面综合执法机构和专业执法机构的职责权限。对于发生在街面或社区、违法行为易于甄别发现、事实确凿、法定依据明确、执法程序简便易行的城市管理执法事项，可划入综合执法范围，列入区县城管执法局的职责权限；对于需要进入企业或楼宇内部、需要经过检验检测、专业性强、执法程序复杂的城市管理执法事项，可划入专业执法范围，可保留相关专业执法队伍。区县城管执法局和专业执法机构的职责权限由各区县根据上述原则进行具体划分。
2.推动执法力量下沉。设在街道（乡镇）的城管执法队由实行区县城管执法局统一管理体制改为双重管理体制，城管执法队既是区县城管执法局的派出机构，又是街道（乡镇）的内设机构，其中人员招录权、培训权、跨区域调配权保留在区县城管执法局，并以其名义执法，人财物的管理、干部任免、日常工作调度及其他权力由街道（乡镇）负责。区级层面的专业执法机构可根据实际工作情况，适当将专业执法领域的违法行为制止权授予街道（乡镇）城管执法队。
3.健全执法机制。充分发挥区县网格化体系及时发现违法行为的优势，实现网格化体系发现违法行为和街道（乡镇）城管执法队处罚违法行为的有效衔接，对于涉及专业执法范围的违法事项，及时移交区县层面专业执法机构进行处理。健全完善跨部门、跨辖区联合执法、协同管理等工作机制，消除监管空白和死角。加强街道（乡镇）法制机构建设，实现对综合行政执法行为的监督指导，公开执法信息，开通投诉、举报渠道，自觉接受外部监督。
四是完善城市管理运行机制，加强网格化体系建设
1.搭建网格化指挥平台。按照统筹指挥协调、任务责任明确、分类分级办理、工作务实高效的原则，积极推进“三网”融合，加强网格化体系建设，搭建区县、街道（乡镇）两级网格化指挥平台。6个城区的区级网格化指挥平台设在区城管监督指挥机构，归口区城管委管理。其余10个郊区县区县级网格化指挥平台的设在部门由区县政府根据实际工作情况自行确定。区县网格化指挥平台要做好与应急指挥平台、非紧急救助热线的整合或衔接工作。各区县政府要加强对区县网格化体系建设的监督和指导，充分做好人、财、物等保障工作。
2.建立高效的网格化运行机制。加强巡查队伍、作业队伍、执法队伍的密切配合，切实做到巡查队伍发现问题，作业队伍处置问题，执法队伍处罚违法行为的有效衔接。对于网格员在巡查中发现的城市管理问题，属于居民社区、道路街面、易于确定、简便易行的事项，由街道（乡镇）城管执法队处置，在“小循环”中解决；属于需要进入企业或商务楼宇检查、需要专业检验监测的事项，报区县级网格化指挥平台分办，在“大循环”中解决，从而不断完善城市管理的运行机制，最大限度地利用好现有的行政资源，提高城市管理的效率。
关键词：城市管理 体制改革 试点区县 研究
