陈建超
党的十八届三中全会提出“治理能力现代化”一词，为我国教育领域的改革发展提出了新的要求。《中国教育现代化2035》将推进教育治理体系与治理能力现代化作为我国教育现代化的十大战略任务之一。[1]没有教育现代化就没有国家现代化，而县乡教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，在推动国家教育治理现代化中发挥基础性作用。在此背景下，探究教育治理现代化的内涵、价值，指出县乡教育治理现代化的现实困境，进而提出推进路径，具有重要意义。
从字面含义上，现代化表征先进和发达之意。[2]作为一个综合概念，现代化不仅仅指向时间上的优化、升级，同时强调在政治、经济、文化等不同空间、不同领域的进步及发展。在传统社会向现代社会转变的过程中，现代化代表了一种变革，被视作“一种人为的、有目的的、有计划的社会变迁过程”[3]。因此，教育现代化可以视作一种从传统教育向现代教育转变和过程。
党的二十大提出中国式现代化，赋予教育现代化更多的内涵。从基本前提上看，教育现代化应当坚持中国共产党的领导，明确教育的根本在于“培养什么样的人，这样培养人和为谁培养人”[4]；
从教育指向上看，教育现代化应当坚持中国特色社会主义，积极培养“德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”[5]；
从教育主题上看，教育现代化应当致力实现高质量发展，建立起高质量的县乡教育体系；
[6]从教育功能上看，教育现代化应当努力丰富人民精神世界，极力“促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一”[7]；
从教育使命上看，教育现代化应当推动建立人类命运共同体，积极发挥教育的先导作用以促进中国乃至世界人民树立共同体意识。
治理指“各种公共与私人机构协同管理事务的方式总和”[8]。从管理到治理的转变体现了我国破旧立新的理念革新。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[9]治理的核心特征在于多元主体的共同参与，即“共治”，指不同的治理主体间为了达到相同的目标，展开讨论与协商，进而共同推进治理。[10]因此，教育治理是国家、社会、公民个体和其他利益相关群体，通过一定的制度安排共同参与到教育决策中，共同协商、共同推进教育事务的过程。解决和弄清教育治理现代化的价值维度，是判断教育治理是否实现现代化的重要衡量标准。在促进教育公平正义的基础上，实现教育治理民主化、法治化、科学化以及效率化是教育治理现代化的重要特征。
对县乡教育治理现代化的理解，学者认为有一般性和特殊性两种。[11]从一般性理解上看，县乡教育治理指以县、乡为推动力，进行一系列一体化的布局和改革，积极培育政府、学校、家庭和社区等多个治理主体，以形成县乡教育治理共同体，共同参与县乡公共教育事务中去，实现县乡教育的善治。该理解强调要保证县乡范围内各类治理主体的共同参与和决策，以保证县乡范围内各类教育发展的协调性、整体性和共生性。从特殊性理解上看，县乡教育治理指着眼于全球化、城乡一体化、乡村振兴等战略，在充分理解县乡教育的特殊性和把握城乡教育的差异性的基础上，利用大数据等新型治理工具，将县乡中各类治理主体纳入到县乡教育治理体系中来，共同促进县乡教育治理现代化，帮助城乡学生成长成才并实现城乡教育均衡化。该理解强调的特殊性是着眼于县乡教育发生的现实环境，掌握各个县乡之间存在的差异性特征，以针对性地推进县乡教育治理现代化。
由于县乡教育治理是在县乡尺度和范围内的教育治理，因此县乡教育与宏观的教育治理存在一定的区别。换言之，县乡教育治理的内涵不能直接套用城市教育治理的理论，也不能直接采用城市教育治理指标来解释和衡量，而要在县乡教育场域内针对县乡教育的特点进行具体问题具体分析，以实现一般和特殊的有机统一。
具体而言，县乡教育治理与宏观教育治理存在以下区别：第一，县乡教育治理存在限定的空间范围。县乡教育基础薄、落差大、发展缓，不同县乡之间的差异性较大，因此要因时因地制宜，着眼于各县乡教育实际，在县乡尺度下把握各类教育治理。第二，县乡教育治理权力和职能存在一定限制。一方面，县乡教育职能在纵向上受到垂直管理的体制限制，需要贯彻落实上级教育部门分配的任务；
另一方面，县乡教育职能在横向上受到县乡政府经济发展的掣肘，需要在有限的财政能力中进行教育治理改革和创新。第三，县乡教育治理内容与县乡人民息息相关。县乡教育的发展是县乡经济发展的动力来源，县乡教育治理需要走统筹发展道路，与县乡经济、社会、政治、文化、生态等有机融合，促进县乡全面可持续发展。为促进县乡全面可持续发展，县乡教育需要通过治理解决广大县乡基层群众对子女“上得了学”“上得好学”的多元化要求，其工作内容和任务细致繁重。此外，广大县乡基层群众对国家教育治理能力的评价也是通过县乡教育治理的好坏来判断的。因此，县乡教育治理是教育的治理，更是关乎民生的治理。[12]
一是推动省域教育治理现代化的中坚力量。县乡是推动省域教育治理现代化的中坚力量。一方面，省域各项教育政策和方案都需要县乡教育部门进行贯彻落实，没有县乡教育治理的现代化，省域教育现代化无法真正落地生根。另一方面，县乡教育治理现代化反过来为省域教育治理现代化提供有效实践样本，是省域教育治理现代化改革措施和方案的信息源泉。
二是促进县乡教育公平的强大推力。教育资源是相对有限的，因此在分配过程中不同利益主体会存在冲突，加剧教育资源不均衡现象，有损教育公平。县乡教育治理现代化强调“共治”，即通过将多元主体纳入县乡教育事务决策中，构建起多元化治理体系，缓解以往教育决策体系主体单一、分配不均衡等困境。通过县乡教育治理现代化体系，多元化的利益主体均能对县乡教育决策发声、表达，县乡教育部门可以充分兼顾不同利益主体的诉求，尤其是可以倾听弱势群体的声音，进而通过有效的设计，保证他们受教育的权利和机会，逐步实现县乡教育服务均衡化，充分彰显县乡教育公平和正义。
三是实现公共利益最大化的逻辑起点。县乡教育治理现代化的最终指向人民群众的利益[13]，以人为本是县乡教育治理现代化的价值旨归。县乡教育治理现代化强调人在治理体系中的主体地位，要实现从“管”到“治”的变革性转变。从人民发展的最终目标看，县乡教育现代化是扎实推进共同富裕的重要内容。“富裕”不仅仅指物质生活上的富裕，更指精神生活上的富裕。共同富裕的核心与关键在于共享发展，因此县乡教育现代化的中期目标是实现立德树人、提高全民教育素质、培养更多的优秀人才，是为了推动每个个体的全面发展。县乡教育治理现代化长期目标是不断缩小城乡教育差距，实现教育的公平公正、确保教育资源的均衡分配，切实解决人民群众最关切的问题，最终实现公共利益最大化。
一是治理思维偏离。随着城市化进程的不断推进，县乡教育治理的部分决策者认为教育治理现代化就是向城市化转型，在教育理念、教育制度、教学设计、教学评估等方面都呈现出较强的城市教育“复制”，而忽略了县乡本身具备的独特历史文化、乡土特色和生态优势。城市化进程带来的另外一个问题是，县乡政府的治理理念日益市场化。面临财政的限制，县乡政府会更多地将治理资源投入到能体现自身政治、经济利益最大化的事务中去，而较少地考虑公共利益最大化。在这样的治理理念下，县乡教育作为一种非经营性活动，不能直接产生较大的经济效益，很容易被置于非优先考虑发展的境地。由此衍生出县乡教育质量不高、教育效率低下、教育公平性受损等一系列消极后果，而这与县乡教育治理现代化的目标相违背。
二是治理主体单一。县乡教育治理主体一般包含县乡教育行政管理机构、学校、社会、家庭、教师、学生等多个主体。然而，“全能型政府”在县乡教育治理中仍然发挥着较大作用，社会、家庭、教师和学生在县乡教育中处于缺位状态，学校只是作为政策工具的执行者，其治理主体性地位也常常无法有效体现。无论是县乡教育政策制度的制定还是实施，抑或是县乡教育质量的监督和评估，均未能有效吸收其他治理主体，各类治理主体在政府统筹包办思想下也没有主动参与的意识。因此，仅仅依赖县乡政府这一单一治理主体，教育治理的效果往往不佳。政府不是全能的，县乡政府和相关教育部门在专业化水平和时间精力上均受到限制，相关利益主体的参与不足，容易导致县乡教育治理决策不当。
三是治理权责不清。县乡教育治理涉及多个职能部门。从纵向上看，县乡教育部门要落实省域教育部门的政策和制度，但省域与县乡之间的管理责任和资源投入划分不明确，尤其是事权和财权在上下级之间是不统一的。从横向上看，县乡教育治理涉及教育、人事、财政、组织、学校等多个部门。具体而言，教师的招聘、培训、职称评审等由人事部门负责，但校长任命由组织部门负责；
教育经费投入与使用涉及财政、发改委、教育部门等，本应该由教育行政部门统筹的许多权限分配给了其他部门，县乡级教育部门无法对所在地范围内的教育事务进行统筹管理。碎片化的职能权限和权责不清导致多部门各自为战、自成一体，无法实现跨部门联动，在一定程度上阻碍了县乡教育资源的合理配置，降低了县乡教育治理的效率。
四是治理形式封闭。县乡政府治理形式通常有三类，即命令—控制型治理、选择式治理、运动式治理。[14]命令—控制型治理和运动式治理虽然在短期内能取得较好的教育治理效果，但并不持续，往往流于形式，只停留在表层问题的治理上，对县乡教育中的深层次问题仍然无法解决。这三种治理形式都属于一维格局，缺乏协同与共治，无法发挥其他治理主体的积极性，导致多元化主体协作不顺畅。缺乏其他治理主体的参与，社会、学校、家庭等无法表达利益诉求，无法进行合理监督，县乡教育的公共利益最大化目标容易被忽视。此外，县乡的熟人文化，容易造成教育治理为少数利益群体服务，进一步加剧教育资源分配的不均衡，削弱县乡政府的公信力，阻碍县乡教育治理现代化转型。
县乡教育治理现代化要将“以县乡政府为主体的行政管理”转变为“由县乡政府、社会、学校等多个治理主体协同治理”，因此要立足于县乡教育发展的实际情况，强调县乡教育的整体性、协同性，确保多元参与，实现教育公平、资源均衡和公共利益最大化。
县乡教育治理理念的现代化包含两个方面：第一，理性认识县乡教育的未来发展趋势。县乡教育的治理绝不是对县乡传统文化的全盘否定，也不是对城市教育的全盘接收，而应当立足于教育现代化和乡村振兴的特色语境，立足于县乡的实际，保留县乡传统文化和生态特色，合理适宜地融入现代城市教育，达到二者的交融共生。县乡之间的经济发展水平不一致，地理区位条件不甚相同，因此县乡之间的教育治理水平也有很大差异。县乡教育治理要有选择地吸收理论知识和理念，因地制宜，针对性地制定适宜本区域的教育治理现代化实践和发展路径。第二，构建正确的县乡教育治理价值取向。以人为本是我国教育改革长期以来遵循的价值核心，人民至上是我国长期奉行的准则。推进县乡教育治理现代化要实现人的全面发展，实现教育领域公共利益最大化。县乡教育治理现代化要构建以人为本的理念，给县乡广大基层群众提供优质和个性的教育资源，让县乡群众的子女不仅能够“上得起学”，而且能够“上好学”。
县乡教育治理主体的现代化包含两个方面：第一，纳入多元主体，构建县乡教育共治体系。县乡教育治理囊括了不同的利益主体，包含政府、社会、学校、家庭等。不同主体持有不同的立场和价值主张，缺失任意一个主体都会导致县乡教育治理失范，阻碍县乡教育治理现代化推进。县乡教育治理现代化是一个完整的系统性变革，因此应当纳入所有主体要素，共同推进，协同发挥作用，以形成系统变革的动力机制。具体而言，在推进教育治理现代化过程中，政府应当发挥核心作用，进行统筹宏观调控，评估县乡教育的治理现状，找出一般性发展规律，设计并选择合适的治理工具，以切实推进县乡教育治理现代化；
学校应当发挥决策作用，积极参与治理决策，利用政策调研、职工会议、学生会等形式，听取各方意见，参与学校相关的政策决策，提高自治能力；
家庭应发挥协作作用，发挥主观能动性，积极发声，参与利益表达，勇于提出利益诉求。第二，构建县乡教育治理主体的协同机制。建立起不同主体之间自上而下或自下而上的沟通机制，保证不同治理主体之间相互协调、互相沟通，使不同治理主体利益能够得到有效的表达和整合。县乡教育治理现代化必须破除固有的等级观念，建立起定期会商制度，以确保协同机制的稳定性和可持续性，并激发县乡教育治理主体的主观能动性。第三，提高县乡教育治理主体的治理能力。由于角色差异、参与方式、个体综合素质、利益倾向等方面存在差异，使得不同治理主体在治理领域和能力水平存在差异。[15]县乡教育治理现代化需要达到客观环境与主观能力的高度适配，提升多元治理主体的治理能力才能提升县乡教育治理效率。因此，为了提升县乡教育治理主体的治理能力，一方面需要建立适应县乡教育治理的框架和体系，厘清县乡内部治理的责权边界，以维护治理秩序；
另一方面需要培养治理者的治理素养，提升治理者的身份认同感，扩大治理者参与的深度与广度，融合本土性与智慧化，融合县乡教育内部和外部，充分赋予教育治理新的活力和思路。
县乡教育治理权责的现代化包含三个方面：第一，划分县乡政府的教育事权和财权，明确责任范围。保障上级政府同教育行政部门宏观调控教育的前提下，将具体事务放权至地方各级政府。具体而言，科学划分县乡教育部门的权责关系，保证各部门各司其职，赋予县乡教育部门更大的教育事权，将教师招聘、职称认定、教师培训等归入县乡教育部门，而人事和组织部门仅发挥指导作用，即只在总量控制上进行管理和监督；
而县乡内的校长等委任也需要同县乡教育部门商定，与人事、组织分权管理。县乡政府要赋予县乡教育部门更大的教育财权，县乡财政部门和发改委等负责监督，保障县乡教育部门充分的治理空间。第二，制定权力清单和责任清单，明确县乡教育、人事、组织等不同部门的权力和责任范围，构建教育治理问责清单，对不同部门的教育职责进行限定，明确划定“可为”和“不可为”的范围，明确问责的规范、主体、内容和程序等，在法制化的基础上推进县乡教育治理现代化。第三，要赋予学校更大的自主权。赋予县乡学校在人事任命、教师招聘、教师解聘等方面的更大事权，赋予县乡学校在课题经费使用、绩效发放等方面的更大财权。教师、家长、学生都具备参与县乡教育治理决策的主体性，县乡教育治理现代化应当充分尊重各方主体的意见和建议，在制定重要规章制度的时候与教师代表、学生代表进行充分讨论，倾听各方的利益诉求，实现学校治理的民主化和科学化。
县乡教育治理秩序的现代化包含三个方面：第一，改变单一治理模式。积极培育多元主体治理力量，形成治理合力，使教育治理权力从“自上而下”的单一传递模式向“上下互动”的双向传递模式转变。为了培育多元治理主体，县乡教育部门可使用委托代理、特许经营、经费补贴、外包购买服务等多种形式，整体谋划、综合施策，避免“以县唯一”的治理方式，保证教育治理决策的科学性，推进县乡教育治理秩序的合理运作。第二，优化激励机制。对县乡政府的考核，不仅仅只进行经济效益的考量，还要纳入能体现公共利益、社会效益的评价指标，如县乡人民的满意度、教育公平度、学校的满意度、治理效率等，以切实引导县乡教育功能和价值取向的转变，确保教育治理的目标不变。第三，完善监督机制。县乡政府和县乡教育部门要构建起多元主体存在、力度规模较大的监督体系，确保各治理主体之间相互制衡、依规办事；
要加强信息化建设，打造智慧化数据一体化平台，借助大数据技术开展有效监督，对县乡教育治理的过程和规范性实时动态跟进，增强县乡政府的权力边界感；
要健全信息公开机制，利用政府网站、微信公众号、报纸杂志等媒介展开公开宣传，确保教育治理相关政策和信息在公开和开放的环境中公平博弈。
