我国自主办学的实践起于古代私人开办的私学，但现代意义上的自主办学观念，实际起自于西方近代大学的办学实践，而真正给中小学以一定办学自主权的潮流，则源自20世纪70年代末期，这一行动在西方国家一般就被称作校本管理。中国内地学校自主办学的实践由1985年以“两权分离”为指导思想的教育改革开始，主要表现为办学的自主方式、空间拓展途径和办学模式的多元化。其中，校长负责制作为学校领导体制改革的产物，对于自主办学的开展具有不可低估的作用。在最初的几年中。我国的自主办学往往在私人、民办学校，尤其是民办高校开展得比较深入，因为这些学校享有较大的自主空间，后来，随着改革的深入和推进，公立中学也提出了办学自主权下移的要求，重新确定政府与学校的责、权、利关系，拓展了学校办学的自主空间，提高了办学效益，使公立学校逐渐由“计划”走向了“市场”，形成了自己的办学特色，为我国的办学体制领域积累了大量的实践经验。
进入20世纪90年代后期，随着经济体制改革的深入，教育能否市场化运行也成为一个新的争论热点。而事实上，教育的市场化运行在具体的实践中已经有所体现，如改革公立学校的办学体制和规模，推动私立学校的发展，扩大家长和学生的教育选择权，完善学校内部管理机制等。其中，我国的公立中小学、民办学校在自主办学的过程中能否进一步理顺各种权责关系、能否进一步扩大教师的参与决策机会、能否形成学校自我培训基地都是有待于思考和解决的现实问题。
一、我国学校办学自主权的法律规定及其意义
1 我国办学自主权的法律规定
根据《中华人民共和国教育法》等教育法律法规，法律赋予学校的办学自主权并不简单地等同于民法或行政法上的权利，它是学校在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育活动的资格和能力，这也是学校和其他教育机构的基本权利。具体涉及：学校及其他教育机构可根据教学大纲、教学计划和课程标准，自主开展教育教学活动、生产活动、科技活动，发展体育和增进健康的活动，艺术活动和社会活动等；学校及其他教育机构有权聘任符合学校教育教学需要的教师和员工；教育教学经费和设备是学校开展教学活动的基本物质保障，学校及其他教育机构有权自主管理和使用。据此，所谓自主办学，应该指学校不受政府的行政控制，根据法律和社会需要，独立地举办学校、进行决策和开展各项工作，特别是具有独立决定办学目标、人员聘任、财产管理、课程设置和教学管理的权利。
学校的办学自主权就其本质而言是一种专门权力，也是其作为一个承担教育教学任务的社会机构的专有权利，它要求学校在行使办学自主权时，必须符合国家和社会的公共利益，必须贯彻国家的教育方针，遵守法律、法规和政令。不得违反规定滥用权力，也不得随意放弃和转让这种权力。其中不得放弃和不可转让的特点，从根本上确立了学校办学自主权的公共权力的属性，即如果学校存在违法违规行为，进而危害到国家和社会的公共利益，主管机关就可以剥夺学校的某项办学自主权。由此可见，作为一项法律授权，办学自主权的范围和权限应该遵循着特殊的法律规定性，学校的办学自主权不是无条件的，更不是绝对的。有其必需的边界和限制，而这些规则和限制又是以保证学校自主发展为基本前提的。
关于学校办学自主权的法律限定，有学者认为包括以下两个基本方面：一是学校的办学自主权应被严格限制在教育教学活动领域，二是排除了学校办学自主权延伸到其他领域的可能性。如我国的教育法并没有赋予学校行政管理的权能，所以，即使学校实际上会在不同程度上行使了相应的权力。但这种情况也只能理解为政府对学校的授权，而不能被视为学校自身的基本权利。而作为一种授权，就意味着政府可以收回授权，同时政府也要求学校必然接受政府的相关监督。
2 学校具有一定办学自主权的意义
一定程度的自主办学是提高学校管理效能的重要途径，因为：(1)国家对资源的提取、分配、供给能力是有限的，需要学校合法地自行补充以提高学校教育质量和发展水平。(2)在适应社会需要进行教育改革创新方面，国家的能力有一定局限，有时还滞后于现实的需要，一个学校则可能根据实际情况和发展需要，掌握设计、自我发展，成为教育改革或新政策形成的先驱。(3)办学自主权是学校特色的温床。学校的自主发展是学校能动性和创造性得以发挥的前提，学校没有自主权就没有了探索的空间，也就会僵化和封闭，就不可能产生办学特色。(4)从教育行政部门运行的机制看，不给学校以一定办学自主权，学校就可能走向“无事忙”的低效集权，妨害学校效能的真正发挥。(5)从学生自主发展的目标要求上看，学校只有拥有办学的自主权，才可能真正从培养创新人才的活动特点出发，充分发挥教师和学生的主体精神，提高人才培养的质量，使学生得到全面发展。
二、学校办学自主权行使过程中存在的问题
学校具有一定的办学自主权是必要的，同时又有法律规定上和实际运行中的限度，那么在必要的规则限度面前，我国当前学校的办学自主权在实践过程中还存在哪些有待解决的问题?
1 政府和学校的法律关系
我国新时期所实行的学校自主办学，是与政治、经济体制改革相配套的办学体制的一场革命，尽管涉及的是宏观教育管理体制的改革，主要是政府体制以内的教育职责权限的逐级下移，但对涉及政府和学校之间的职责权限的划分却不是很明确。在这个问题上，存在两种根本对立的观点，一种戏称为“婆媳关系论”，认为政府是学校举办者，它们之间的关系就是控制与服从的关系，除此没有第二种选择；另一种观点认为，按照政事分开的现代政治管理原则，学校应该在法律规定的权利和义务的范围内，享有办学自主权。
关于政府和学校的关系。从法理上看，政府应该是公立中小学校的举办者和行政管理者，这分别源自国有产权和国家主权两方面的法律规定性。就前者而言，政府作为公立学校的举办者和投资者，理应拥有基于产权之上的经费和人事权，包括政府通过对学校划拨经费和监督经费使用，制定公立中小学的章程(相当于学校内的法律)，任命学校决策机构成员，核准或者任命校长等内容；政府在人事管理上主要是通过组织设置和人员配备，选拔所属学校校长，协助选拔学校副职，对学校人事管理进行监督等活动来实现对公立中小学校的人事控制。就后者而言，国家主权确定了政府对学校的一般管辖和业务监管权力，即政府是公立中小学校行政管理的权力主体，包括有规划与立法、制定标准、评估与监督、审批新建学校、业务管理等，这是政府对内管辖权在教育领域中的具体实现。当然，从管理方式上看，政府已经从“行政方式”逐渐过渡到了“法治方式”，并且已经赋予了学校越来越多的决策权。
事实上，我国政府对不同类型、层次的教育机构应该采用不同的监控内容和方式。公立中小学校的宗旨在于
提供基础性的教育教学服务，保障义务教育的实现，使任何公民实现受教育的权利，其教育服务具有公共性，是一种公共服务。为保障其公共服务的实现和正常运行，法律法规授予学校一项“专门权力”——办学自主权。当然，如前文所述，这里的办学自主权以完成学校的基本任务为前提和归宿，严格限制在教育教学活动领域，具有公共权力的属性。对于私立学校而言，如果其产权完全归属于其投资主体，投资主体依法享有对私立学校财产的占有权、使用权、支配权和处理权，与之相应，政府不能代表国家对私立学校行使基于其产权之上的种种权利。但是，由于私立学校本身具有公共性质，从而政府也就有权依法对其教育教学活动的合法性实施监督。
2 学校的法人资格问题
学校接受政府的某些行政授权，拥有内部管理权和办学自主权。是提供教育服务的教学机构而不是政府附属的行政机构，应该是独立地享有法律规定的权利和承担法律规定的义务的办学实体，具有独立的法律地位。但事实上，公共中小学是否具有明确的法人资格，还是一个尚未解决的现实问题，西方发达国家一般都是给予大学更多的办学自主权以明确其更多的责任，而中小学的法人资格也并不十分明确，因为作为义务教育阶段的公立中小学一般也不可能完全脱离政府监督而自主办学。同时，在改革开放的市场经济条件下，学校与各种社会力量的联系和互动越来越频繁，追求自身利益最大化的倾向有可能使学校发展偏离正确方向，因此政府对学校不进行必要的调控也是不行的，在这个问题上，发达国家和地区的政府在实施一系列推进学校自主办学的措施后，通过经济、法律、评价等手段进行监控的力度还是比较大的。也就是说，学校拥有办学自主权后，政府依然需要对学校进行管制(管理)，这是政府与学校的法律关系的性质所决定的，而且也是一种客观需要，因为学校也会出现机会主义行为。从理论上讲，权利和义务、权力和责任是对等的，政府放权给学校，学校获得的不仅有权利(力)，还有义务和责任。既然有义务和责任，就需要政府对学校履行义务的职责的情况进行监管、监控、监督。
3 公立学校的择校问题
进入20世纪90年代后期，随着经济体制改革的深入，我国在教育成本负担方面，出现了责任的分散化的市场取向改革，在市场化运行的过程中，要求学校能够根据市场的需要而自行决定资源的配置、课程的设置，教师的培训和考核。但我国《教育法》第25条就明确规定学校的非营利化性质，学校首先是公益性的服务机构。那么，在教育质量的不均衡已经成为社会问题的情况下，基础教育阶段是否能允许学生在公立学校中自由选择学校就读?义务教育阶段是否绝对不允许学校以某种理由或形式向学生收取学费?人们对这些问题的看法各执一端。基于集权和垄断是学校教育质量下降的根源的认识，提高学校办学质量的最佳途径就是打破垄断、引入竞争，给家长以充分的教育选择权，从法律上讲，家长有选择子女就读学校的权利和自由。而从理想的理论角度看，择校扩大了学生、家长、教师三者的教育选择权，有利于教育的多元健康发展。基于每位学生发展的无限可能性和每所学校办学的多样性，两者的和谐匹配有利于学生的身心发展和学校的良性循环，但这都有赖于一个科学可行的择校制度的建立和实践层面的切实执行。从现实的角度看，现行的择校行为却大大违背了“择校”的理想初衷，其表现出的功利价值趋向，非但没有提高教育质量、满足民众多样的教育需求和体现教育公平原则，反而恶化了原本良性的教育环境，加剧了本已存在的教育不均衡现象，造成了更大的教育不公平，以钱择校、以权择校现象屡见不鲜，教育作为社会和谐的调节器作用没有彰显。
有观点因此认为，即便市场机制进入教育领域后，政府依然有管制教育的职责，维护教育的公益性的义务。政府在培育、发展和规范教育市场中有着不可替代的作用，其责任是规范市场运行秩序，制定有利于教育市场发展与规范的“游戏规则”，纠正市场功能缺陷和市场失效的消极效应，关注弱势群体和贫困地区教育，缩小差距，创造教育领域平等竞争的环境和条件，推进教育公平。
为了防止混乱，大多数国家曾经是采用一刀切的办法，以政府许诺加大对后进校的投入和管理来完成，不允许择校和收费，但在实践中又遏止不住。我国情况也大致如此，甚至更为困难，因为政府的教育资金投入和管理能力有限。既然如此，能否以利益机制引导学校和社会同心协力改造好学校呢?这也都对学校办学自主权的如何行使提出了难题。
4 办学自主权的具体落实问题
毋庸置疑，学校，尤其是公立中小学在自主办学的过程中能否进一步理顺各种权责关系，能否进一步扩大教师参与决策的机会，形成学校自我培训基地也都是有待于解决的管理上的难题。有一种观点认为，学校作为社会系统中的一个因素，不仅受其他许多环境因素的制约，还对其他因素产生影响。在互动的过程中，学校需要认识到必须适应社会的要求，而社会也应该理解和适应学校的新特点、新功能和新要求，由于利益的融合而推动各个方面认识的一致和目标协调，进而为学校自主办学的宽松环境奠定基础。学校自主办学地位的形成因此需要学校能动地、创造性地开展工作，充分发挥其主体性，而这在一定程度上取决于学校的自我定位、自我发展规划的科学性与适当性，办学自主权的真正适用和有效行使的实质也正在于此。
当然，如何切实落实中小学校的校长责任制度，也涉及了学校办学自主权的落实问题。我国普通中小学校的校长一般都拥有学校管理的具体决策权和指挥权，这就存在一个校长如何行使自主权的问题，因为校长行使自主权力并不意味着校长的独断，必须有制约这种权力的措施，如严格的民主程序、仲裁机构的建立等，比如，如何灵活恰当地处理好学校“一把手”与党支部书记之间的关系问题；如何发挥校务委员会的监督、审议职能；如何在工资改革上处理好学历、教龄、教学业绩、职称的关系和权重；如何解决拖欠教师工资的问题；如何解决民办教师问题；教师的流动与稳定性问题；如何解决流动教师的户口问题等等。
总之，中小学校的办学自主权是法律所赋予的，因此学校的自主管理权必然是有限的，学校的自主也是有限自主。政府对中小学校的放权和政府对学校的管制应该同时加强，否则，必然产生权利(力)和义务的不均衡，会带来新的问题和混乱。
(责任编辑 付一静)
