摘要：失业群体再就业关系到群众切身利益，也关系到国家发展的稳定大局。发达国家已形成了以提供工作岗位、工作信息及资金扶持为主，包括再就业相关配套措施、提供再就业技能培训服务、制定失业人员社会救助政策等一整套失业群体再就业政策体系。我国应进一步完善失业群体再就业支持政策，完善政府再就业政策的配套机制及建立促进失业群体再就业政策的监督机制。
关键词：失业群体；再就业；政府职能
中图分类号：F241 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2015）02-0119-04
失业群体再就业问题是政府关注的重要问题，过去利用财政政策、货币政策、劳动力市场政策等单一宏观经济政策解决失业问题已渐显乏力，政府如何协同各种政策促进失业群体再就业成为新问题。失业群体作为主体的“人”，不仅有生存的权利，同样具有自由发展的权利，也有权利去分享社会发展取得的文明成果。因此，失业问题的解决是一项复杂的系统工程。
一、我国失业群体再就业政策的演进过程
（一）改革开放初期解决待业青年就业的帮扶政策
改革开放初期，为解决待业青年就业问题，各地政府相继出台相关政策，如针对特殊类型（独生子女、父母双亡、归侨学生、中国籍的外国人子女）的待业青年给予照顾，保留知青的城镇居民待遇，实行与企业职工相同的工龄计算方法；对接收知青的场队、企事业单位实施“三不”政策，即一定时间内可不交税、不上缴利润、不担负农产品统购派购任务。
（二）上世纪90年代对下岗职工的最低生活保障政策
上世纪90年代，国企改革后相继出现大批下岗工人，其特殊性在于他们只是离开工作岗位，却保留劳动关系，并非严格意义上的失业人员.1998年，国家召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，确定下岗职工的基本生活保障包括基本生活费、养老保险费、失业保险费和医疗保险费四部分。以河南省郑州市为例，1998年核定标准为299.4元/人/月，同期郑州市社会平均工资为603.5元，基本为社会平均工资的50%。在特定时期，国家与政府对下岗职工实施最低生活保障政策，力求满足下岗职工基本的生活需求。
（三）新时期提供多方面的制度保障
自2007年以来，各级政府十分关注失业群体的再就业问题，党的十七大报告、“十二五”发展纲要、十八大报告中相继提出对弱势群体（包括失业群体在内）进行心理疏导、社会关怀，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，体现以人为本，关注人的感受与需求，关注失业群体的就业诉求与发展愿望。从具体政策看，再就业政策多以不定时的就业培训、就业岗位提供、就业指导、心理咨询等形式为主。
二、国外失业群体再就业政策的主要内容
（一）以提供工作岗位、工作信息及资金扶持为主
1.直接或间接创造就业岗位。发达国家自上世纪80年代以来非常重视公共就业服务，其支出占各国GDP的20%左右，并在公共领域和市场领域不断创造就业岗位。如，法国政府实施“青年就业计划”，由政府投资在公共服务领域增加就业岗位；韩国、墨西哥、西班牙推出“公共部门创造就业计划”；德国实施“工作分享计划”，直接在公共部门创造工作岗位。同时，政府推行相关政策积极鼓励企业创造与提供工作岗位，如德国、法国等国家实施劳动储备制度，并推出雇佣补贴政策，鼓励企业缩短工时避免解雇员工；意大利、希腊等国家给雇佣与培训青年人的企业提供经济补贴，政府减少雇主社会保障缴费比例与金额，刺激企业增加劳动力投入。
2.政府鼓励创业。国家通过贷款、投资、基金等政策鼓励失业群体进行创业，并承担创业过程中可能出现的风险。如，美国政府以小企业管理局为核心引导商业机构、民间资本对小企业贷款或投资进行间接调控；英国设立创业基金、创业投资信托计划、官办技术集团贷款等；法国针对15～28岁的青年人启动“青年挑战计划”，为创业提供无偿资金；德国形成以银行为中心的创业投资发展模式，政府承担创业公司损失的75%。
3.实施再就业分类帮扶政策。为鼓励失业人员就业和保障临时就业人员的权益，阿根廷针对失业群体的实际情况灵活签订就业合同，包括促进就业合同、新工种开工合同、青工实习合同和劳动培训合同；奥地利针对不同特征的长期失业者分类帮扶，寻找不同的失业原因，针对21～25岁、50岁以上、12月以上的长期失业者、集体性失业者、妇女重返工作岗位等实施不同的再就业激励政策；英国对失业群体进行选择性干预，如1998年启动“新政计划”，重点针对青年失业者、长期失业者、单亲父母、残疾人或长期病患者、失业人员配偶等失业群体进行就业促进。
4.政府提供就业双向信息。政府作为就业的重要中介，向失业人员和劳动市场双方提供重要信息。一方面，通过就业机构和咨询师分析失业群体失业的原因，包括职业领域、技能、家庭、心理、身体等方面；另一方面，分析并预测劳动力市场发展的需求，进行职位空缺统计与分析，然后将两方面进行有效对接。如，奥地利的就业服务局为用人单位与失业人员共同服务，以合理分配人力资源为前提，为用工单位提供合适的员工，为失业人员提供就业机会和相应的再就业培训。
（二）完善与再就业相关的配套措施
1.制定与再就业相关的法律。健全的法律是保护失业群体再就业身心发展的根本，各国相继制定促进就业法、职业教育法、劳工保障法以及反歧视等方面相关法律。如，德国《青年人劳动保护法》规定雇主不得让青年人从事有害身心的工作，《就业促进法》规定企业每年应给予青年人一定的培训机会；阿根廷《国家就业法》规定国家可利用全国就业基金缓解严峻的失业问题，实施有效的就业计划。
2.设置专业的就业服务机构。专业机构的指导与培训在提高失业群体就业能力方面起到重要作用。如，奥地利的就业服务局不隶属于政府，完全是市场运营，在全国9个州及其下辖行政区分别建立服务机构，其工作人员由政府、AK（劳方劳动工作工人协会）和商会三方代表共同组成，工作内容包括为用人单位寻找合适的员工；为失业人员寻找就业机会；提供再就业培训；进行劳动力市场发展预测，合理分配人力资源等。同时，有针对性地解决不同失业人员的退休、医疗、住房、债务，甚至吸毒、酗酒等不良社会问题。
3.提供个性化的再就业指导与心理咨询。失业群体易产生经济贫困、生活质量低、心理失衡等问题，只有个性化的再就业指导与心理咨询才能解决失业的本质问题。如，俄罗斯针对丧失就业信心的失业者进行专门的心理咨询；英国“新政计划”要求所有参与该计划的失业人员都要进行求职面谈活动；奥地利就业服务局通过帮助失业者寻找长期失业的原因、进行职业前景预测、重新树立工作的信心等，尊重失业者的物质与心理需要，关注人的主体价值与个性差异。
4.平衡就业与家庭的政府协调政策。欧盟各国实施“友好家庭政策”，因家中有婴儿、老人、病人而导致失业的群体，欧盟为其协调就业与家庭的平衡关系，为其需要照顾的人提供高质量、可支付的家庭服务。如，比利时、西班牙等国家对重返劳动力市场的妇女和单亲家庭进行奖励；奥地利为就业母亲提供50%～90%的托儿费补贴等，以解除因家庭因素造成的失业人员的后顾之忧，实现重返就业岗位的目标。
（三）提供再就业技能培训服务
在欧美等国家，政府认为提高失业人员的就业能力比直接给予物质帮助更重要，因而调动失业人员寻找工作的积极性和提高就业能力成为政府再就业政策的重要内容。因此，多数发达国家适当前移职业技能培训，并建立劳动力预备、就业准入、职业资格证书等制度，通过财政补贴不同类型失业群体的相关项目增强失业群体的职业技能。如，英国在上世纪70、80年代对长期失业者、青年失业者进行职业技能培训；奥地利职业教育的专业设置、课程学习、技能培训紧密与市场需求接轨，就业率非常高。同时，职业教育跟随市场的变化与高等教育相互渗透，实施有效的对接政策，并通过奖励企业（积极培训员工的企业）的政策，实现与终身教育的接轨，旨在不断提升职业教育的层次与内容。
（四）制定失业人员的社会救助政策
欧盟多数国家社会保障支出占GDP的30%～40%。一方面，对失业者或低收入家庭提供多种类型失业保险，包括失业金、救济金、生活保障金、住房补贴、生育补贴、交通补贴或免费乘车、免费医疗与教育等；另一方面，为防止“养懒汉”现象的发生，国家福利政策以鼓励就业为导向做了相应的强制性或限制性规定。如，在英国的“新政计划”中，要求失业青年必须参加培训或社会义务活动。“社区法案项目”也要求失业人员从事环境清洁与保护、参与社区活动、参加职业技能培训活动等；在德国凡拒绝接受介绍工作的失业人员，将强制减少社会救助，并且社会救助与在职人员收入、低工资者收入保持适当差距。
三、完善我国失业群体再就业政策的建议
（一）完善失业群体再就业支持政策
1.确立全面促进再就业的政策设计理念。政策设计不是简单地减少失业人数、控制失业率，而是应从根本上解决他们就业能力低的问题，重建失业人员再就业的信心和能力。失业群体存在衣、食、住、行等物质需求，但更存在个性、尊严、价值感、成就感等人格需求。因此，分类救济、分类心理咨询、分类培训与管理等围绕失业人员的系列政策都应从促进再就业这一核心展开，关注失业人员的主体地位和个性差异应是政策设计的根本与出发点。
2.完善再就业培训制度。现阶段，应以政府为主导，协同人力资源部门、劳动保障部门以及高等院校制定职业培训的相关制度，将再就业纳入法制化范畴，保证再就业培训的机构、人员、场地、资金与课程内容；科学统计失业人员的数量与分布，针对不同类型的失业群体开展不同的职业培训，记录相应人员的培训时间与项目，并跟踪培训的实际效果；通过强制性的约束制度要求失业人员必须参加对应的培训项目和承担社会义务；紧密结合市场需求，创新“干中学”、“学徒制”等技能培训模式；对在规定时间内成功实现就业的人员实施就业奖励；进行创业项目论证与培训，政府可提供创业资金及创业扶植；不断构建劳动者终身教育培训体系。
3.完善创造再就业岗位的公共投资政策。一是由政府直接购买公益性的就业岗位。目前，政府可在社会公共工程、社会基础设施、公共教育与科研等领域购买一定数量的再就业岗位。二是引导就业容量大的产业发展。如社区服务业，其服务需求、服务范围、服务内容多元化，具有强大的市场拉力，政府应鼓励在社区就业与创业，并制定配套制度与措施。三是激励企业减少解雇、增加雇工，通过财政补贴、税收优惠、培训奖励、缩短工时、多元退休組合等方式，增加就业岗位。
4.建立浮动式失业保险金政策。一是失业保险缴费率浮动变化。政府应加强对稳定劳动关系的企业进行激励，即不随意解雇员工的企业与用工不稳定的企业在失业保险缴费比例上应有所差别，适当降低失业保险缴费比例。二是失业人员领取失业保险金的浮动变化。由于失业群体随着时间的变化、培训效果的发挥、社会关系网络的支持、家庭成员的变化等，会发生失业状态的变化，如失业程度恶化、临时就业、灵活就业或正式就业，应制定浮动变化的标准与实施办法，定期派出社保工作人员进行调研与摸底，真实提供与失业群体实际情况相符的失业保险金保障。
（二）完善政府再就业政策的配套机制
1.建立失业群体诉求表达、评估制度。政府应针对失业群体的个性特点进行心理疏导，建立失业群体表达诉求的正常渠道和机制，可在各社区建立巡访员、意见反馈站等，以匿名与实名相互结合的形式反映失业人员的工作、生活等方面需求，并定期将其解决措施予以公布，或者进行一对一反馈与解决，让失业群体有其宣泄的渠道和解决问题的途径。将心理咨询作为失业群体工作的常态内容，细致入微地疏导失业人员的心理不满与压力，分析其失业原因，根据职业发展的特点与前景提出积极的就业方案与措施。同时，心理咨询需要配合失业保险、技能培训、创业扶持、社区管理等相关制度共同搭建服务失业群体的关怀体系，让失业人员在每个细节之处都能感受到政府与社会对他们权利的尊重。
2.建立政府部门之间的配合服务模式。政府部门及其工作人员要“以人为本”，将失业群体的个性、发展、价值放在首位，实现人力资源社会保障服务、工商税务管理、城市建设、卫生监督、民政部门、公安司法、政府规划等多部门的协调和配合，以制度明确各政府部门的职责和管理范围，做到权利与责任的统一，避免部门间的职能交叉与重叠。如需要多个部门协调的事宜必须明确主管部门，分清主次，遵守一件事情一个部门领导的原则。规范各部门配合的程序与形式，启动部门协调机制，采取部门联席会议、专项工作集中会议、领导参与、现场调研等配合方式，对常态、集中或突发出现的失业问题和再就业问题依法进行处理。同时，也需要加强对部门配合模式的监督与考核，采取定期检查、失业人员监督、社会组织监督等方式，总结该模式的经验及其不足，强化综合协调的长效性。
（三）建立促进失业群体再就业政策的监督机制
1.设置专门的失业群体政策执行督查机构。政府需要建立专门的失业群体政策实施督查机构，来监察相关行政部门在遵守和执行规章制度、法律法规过程中存在的问题，甚至违规行为；对失业群体进行一线调研，考核政府部门的完成情况；广泛听取社会各界人士对失业政策制定及执行情况的意见，以充分发挥专职机构对失业人员这一弱势群体的制度保障和组织保障。
2.保证政策制定与政务运行的公开透明。在政策咨询、听证与报告制度的基础上，必须让失业群体参与进来，设置民意信箱，收集失业群体在日常生活、住房、交通、培训、教育、心理等方面的意见，并通过网络等快捷渠道收集社会各界对失业治理的良言良策，在政策的起草与制定过程中与相关人员进行对话与交流。在政务运行方面，将与失业群体利益相关的政策，借助政府网站、公报、新闻发布会、信息公告栏、专项文件、信息查询等渠道向社会公开，并配备具体的工作人员进行宣传与解读。
