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计划生育的指示》等条例，趋向于节制生育。1966-1988年为“节育到计划生育”人口政策。由于70-80年代我国经济相对落后，人口的过快增长给我国发展带来了一系列矛盾，1971年由国务院下发的《关于做好计划生育工作的报告》预示着中国计划生育工作的正式开始。80年代初期实施计划生育政策，大大地缓解了人口对资源环境的压力，推动了我国经济的发展和人民生活水平的提高。1988年至今为“晚婚、晚育、少生、优生”的多元化计划生育政策。1988年后，中国的计划生育政策开始稳定和成熟，中共中央和政府逐渐放宽的总量控制目标，进一步减轻了地方政府的计划控制压力，使计划生育政策推行过程中的矛盾充分缓解。2001年12月29日颁发了《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年9月1日施行），将原有的政策性规定法律化为：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。”由于2010年第六次全国人口普查数据显示，65岁及以上的人口数9062万人，占我国总人口数的7.1%，标志我国已进入老龄化社会。为了缓解这一状况，我国对计划生育政策作出完善和调整。2011年起各省开始陆续实施“夫妻双方均为独生子女，要求生育的，经批准可以生育第二个子女”的政策。2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》中明确提出坚持计划生育的基本国策，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，并于2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》。“之后补充说，如果夫妇俩的户口不在同一个省（区、市），只要任何一方户口所在地允许单独夫妇生育两个孩子，就可以申请再生育。”。2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。其中出生率和死亡率下降是造成老龄化的主要原因，在计划生育治理过程中，是否对我国的老龄化现象有所缓解，下面看一组数据。从“双独二孩——单独二孩——全面二孩”政策实施期间相关数据显示，老龄化治理效果并不明显。2010-2013年实施的双独二孩政策和2013年后实施的单独二孩政策人口出生数没有太大的改变，其老龄化却在逐年攀升。并且在2015后，其人口出生率出现下降的趋势，老龄人口比例持续增长。2016年全面放开二孩，预测人口出生数依然走势不高。
在《我国生育意愿网络调查结果分析》中显示，符合“单独一孩”的478位被访者中，有170位有意愿再生一个，在这170位中，只有47人领了“二孩准生证”。此外，据《“二孩”重在提高生育意愿》中数据显示，2014年初北京市现有“单独一孩”家庭大约是45.1万户，到2015年7月符合生育二孩条件的家庭申请生育二孩的家庭只有44700例，办理二孩准生证的有40951例，申请率低于10%。据湖北省卫生计生委组织省人口与发展研究中心对湖北省“单独二孩”政策家庭开展的二孩生育意愿的大样本调查显示，截止2014年7月31日，湖北省符合单独二孩政策的家庭共计62.94万个，其中申请领取《生育证》为17240个，已经领取《生育证》的为13822个，分别只占所符合单独政策但未生育二孩家庭数的4.65%和3.73%。通过表一数据及其全国、北京、湖北等生育意愿调查显示，“全面二孩”政策的实施，人们的生育却没有提高。表明“双独二孩、单独二孩、全面二孩”政策解决老龄化的效果并不明显。
三、“全面二孩”政策背景下老龄化治理问题的原因分析
中国以较快的速度进入老龄化社会，很大程度上跟人为因素主导有关。其生育政策本身只是影响人口出生率的外因，适孕家庭的生育意愿和实际生育行为才是其主要内因。“全面二孩”政策實施后，生育率不高的主要原因表现为：
1.适龄妇女受教育程度不断提高。在1983年我国进行了一次“千分之一育龄妇女调查”数据显示，大学文化程度的妇女的总和生育率约为1.7，随着文化程度的降低，妇女的总和生育率则相应提高到5.0。随着人们受教育程度的提高，人们的初婚和生育年龄推迟的同时也改变了人们传统的生育观念。早婚早育、重男轻女、多子是福等传统观念逐渐淡化，人们更多注重的是生育的质量而非数量，提倡少生、优生。
2.育儿成本增加，生活压力加大。网上统计数据显示，在物价正常涨跌的前提下，从怀孕到孩子大学毕业，一个家庭按最低标准至少也要支出31万元左右。在北京、上海与广州等一线城市，该标准将高达200万元。据国家统计局2016年5月13日公布2015年全国平均工资数据显示，“全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为62029元，全国城镇私营单位就业人员年平均工资为39589元。”由此看来，普通家庭再养育一个孩子的经济压力较大。同时孕龄女性多为80后，多数为独生子女，因此一对夫妇要照顾四位老人和一个孩子，且要负责四位老人的生活及身体状况。这样一来，在家庭收入水平一定的条件下，孕龄夫妇没有更多的钱和精力去抚养更多的孩子。
3.职场就业机制不完善。在人才云集的当今社会，职场规则成为人戴在人们头上的“紧箍咒”。在职场中总会有这样一条潜规则，已婚已育的女性比较受企业的欢迎，主要是这类女性省去了很多婚假、产假等复杂程序，工作上更能全身心投入，给企业创收更大。一旦请假离开，在企业没有相应的保护政策的前提下，所做努力全部归零。因此职场机制不完善的前提下，孕龄女性不愿意再生。
4.高龄产妇再生育风险大。70至75年出生的女性基本属于35岁以上的高龄产妇范畴，身体尚且能生育，但是其风险很大。其风险包括高龄产妇生育时生命受到威胁的风险，还有婴儿出生伴有畸形和先天愚型儿的风险。
此外，造成适孕夫妇不想再生育的原因还表现在婚姻状况不稳定，女性权利的解放，适龄女性自身审美标准的提高，再加上少部分不能再生育家庭，这些都是造成我国生育率低，老龄化严重的根源。
四、“全面二孩”政策背景下治理老龄化的相关建议
自2011年实行“双独二孩”到2013年“单独二孩”，直至2015年实行的“全面二孩”政策，国家正逐步对生育政策进行调整。但通过前面的数据整理分析，单单靠国家放宽生育政策就想彻底解决老龄化社会的问题不符合实际。因此积极提出相关建议，来应对和延缓老龄化。
（一）转变适孕妇女的生育观念。由于担心再次怀孕会影响自己的身材和降低幸福指数等问题，应加大对妇女的关怀力度，通过开展免费心理课堂、播放宣传片等让孕龄妇女意识到再孕的好处。增加一个孩子在给家里带来负担的同时带来更多的是欢乐和幸福。
（二）增加相关的基本公共服务、保障制度。孩子没人带、上学难、费用高是人们选择不再生的主要原因之一。国家应大力兴办便民惠民的公立幼儿园等机构。免除孩子上学难繁琐程序，让教育资源尽量平等化等。其实，在公共场所设立母婴室等，方便妈妈们母乳喂养。提高人们的思想觉悟，在公共场所，给哺乳期妈妈们更多的关爱，让妈妈们可以放心大胆的去哺乳，而不是感到羞耻。其次，由于人口政策（全面二孩政策）具有滞后性这一特点，既便于2015年年底全面放开二孩政策，老龄化社会问题也不会立刻得到缓解。在面对13755万的老年人，完善社会养老保障制度必须得到落实，坚持资金保障和服务保障相结合，加大社会养老保险投资力度，同时落实医疗保障制度，解决“看病难”“看病贵”的问题，增加老年服务设施的投入，加强健康知识的普及（适当锻炼、饮食规律健康等），以此减轻年轻人的负担。
（三）健全完善妇女的就业机会。面对人们不敢生育的情况，国家应出台相关政策，保障在职女性的权益，给她们提供相对宽松的政策，责令企业严格落实《中华人民共和国劳动法》《妇女权益保障法》等法律法规，保障妇女就业、休假权利等。其次，出台相应的法律制度和财政支持，如夫妇二人同时享有带薪育儿假，在减少女性负担之外，又消除了性别歧视之嫌，促进女性职业的发展。免去她们的后顾之忧，这一方面得到落实将大大提高我国的出生率，对缓解老龄化也大大有所帮助。
（四）加大人口政策的宣传力度，简化相关手续办理。2013年实施单独二孩政策以来，有些地区政策落实不到位，甚至有有些家庭不了解政策的具体内容。为了提高生育率，应多开展走入基层进行二孩政策的主题讲座；发放全面二孩政策的学习宣传手册；走基层进行免费医疗体检，宣传生育小常识等。对不想生育的家庭给予观念上转变的帮扶，鼓励高学历夫妇优生多生等。其次，落实全面二孩政策的同时给想生育的家庭提供便利通道，简化相关手续办理。并且配合相应的福利政策，如果实施到位，生育力提高，对提高经济增长潜力，和一定程度上缓解养老金缺口都有很大帮助。
（五）提供生育补助与医疗保障。由于80年代实行的计划生育，为避免再生，很多适龄女性进行了避孕手术，并且有高龄人群的存在。国家应该给予这部分“想生”的人以医疗上的支持，并且对再生的风险性做好相应的评估，达到风险最小化。同时实施跟踪保障，给这部分人从怀孕到出生的健康免费检查或给予适当减免补贴，使这部分人口有一定的信心去生育。
21世纪中国将全面处于老龄社会中，在面对老年人口多增长速度快的老龄化社会，全面二孩政策不能全面的解决老龄化。但“全面二孩”政策的實施，相关政策配套健全和社会制度完善，有利于多元文化繁荣发展；有利于国家、社会和家庭的和谐稳定；有利于转变产业结构，使经济持续快速增长。
作者简介：曹艳楠（1989—），女，辽宁省葫芦岛市人，贵州师范大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向：思想政治教育。
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[12]“国城镇非私营单位就业人员年平均工资为62029元”.“全国城镇私营单位就业人员年平均工资为39589元”.中华人民共和国国家统计局，2016年5月13日
