摘要：高等教育成本分担制是国际高等教育财政的一个重要趋势，主要指高等教育成本由教育的受益者：政府、学生、学生家长和社会人士共同分担。高等教育成本分担制度有助于弥补高等教育经费的不足以及高等教育大众化的发展，但其前提和保证是建立起合理学费水平和灵活有效学生资助体系。只有这样才能进一步调动和满足公众对高等教育的需求，才能发挥高等教育在改善社会分配、促进社会公平方面方面的作用。
关键词：高等教育 成本分担 资助 公平
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674－4810(2010)07－0003－03
高等教育大众化进程使世界各国，尤其是发展中国家面临经费不足造成的办学质量和可持续发展的问题。政府不可能长期负担高等教育的庞大开支，调动私人资源支持高等教育发展的成本分担政策，逐渐成为国际高等教育财政的一个重要趋势。1997年，我国高等教育成功实现从免费教育向成本分担制度过渡，缓解了日益紧张的高等教育财政和经费供求矛盾。另一方面，迅速提高的学费水平已经严重影响低收入家庭接受高等教育的机会和积极性。教育产业化的发展误区使高等教育的发展陷入争议和危机。教育是改善社会财富分配的一条重要途径，接受高等教育是改变命运、创造财富的重要渠道。由于高校扩招，学费上涨，就业人数增多，读书就业变成了成本收益很低的“投资渠道”。当个人和家庭为改变命运付出了高昂的成本，却发出“知识难改变命运”的声音时，这表明教育提供社会流动的功能渐趋减弱。高等教育成本分担制的合理性及运作方式涉及到高校和社会稳定，更涉及到教育机会均等和公平的理论问题，因而成为社会和学术界关注的热点问题。
一、高等教育成本分担政策产生的背景
美国当代经济学家布鲁斯-约翰斯通(Bruce Johnston)在1986年出版了《高等教育成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》，提出了成本分担理论。该理论认为高等教育成本应由政府(纳税人)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担。1993年，他又进一步扩展了成本分担的范围，明确提出企业应通过支付其雇员的部分或全部学生贷款，或者通过特别税款对高等教育成本在税收之外进行额外的补偿。这一理论目前已被世界各国的政府和学术界普遍接受并认同。属于非义务教育的高等教育为什么要进行成本分担?或者说高等教育进行成本分担的依据是什么?归纳起来主要有社会现实的要求，以及人们对高等教育价值认识的变化。
1.社会现实的要求
世界高等教育的市场化、私营化、大众化、国际化的发展与社会现实需求密切相关。20世纪50年代，世界由战争转入和平，经济的快速增长导致教育需求的不断增长，同时各国都把发展科技作为立国之本，对高等教育的投入明显增长，高等教育从社会的边缘走向社会的中心。20世纪60～70年代，几乎所有的欧洲国家，都模仿建立了国家完全拨款的教育财政体制。英国实行了高等教育的“赠与制”，不仅由政府代学生支付学费，学生还可以领取上大学的部分生活费用。在某些高福利国家，学生因接受高等教育影响就业而减少的劳动报酬，甚至还可以通过政府资助的形式得到相应的补偿。这一理论也深深影响了发展中国家。如印度的学费收入占上大学开支的比例从1950年36.8％直线下降到i982年的12.2％。在上述思想的指导下，个人承担的高等教育成本的比例在全世界范围内迅速降低。
20世纪70年代世界经济危机出现，经济走向萧条，公共财政资源紧张，高等教育经费出现短缺。一方面由于高等教育的迅速发展，另一方面由于政府提供的公共资助不断下降，许多国家的高等教育面临财政危机。同时，20世纪70年代以来，一系列有关免费高等教育“不公平”的研究也进一步推动了高等教育成本分担政策的实施。新自由主义经济学家弗里德曼在提倡基础教育阶段学券制改革的同时，提出学生个人及家庭负担部分高等教育费用的建议。
在20世纪80年代以前，我国高等学校办学所需的费用全部由国家财政负担。高等学校不仅不向学生收取学费，而且要拨出相当一部分资金作为“人民助学金”，补贴学生学习期间的部分生活费开支。经费投入的不足和规模的扩张导致高等教育经费紧张状况不断加剧。经费不足成为这一时期严重制约我国高等教育发展的主要因素。20世纪80年代末，在社会政治尤其是经济因素的影响下，高等教育成本分担政策在我国开始逐步推行，高等教育的财政改革也走上了与国际趋势相似的发展道路。
2.高等教育成本分担政策的理论依据
国内外的教育经济学家主要从高等教育的产品属性及高等教育受益者提出了以下观点：
(1)高等教育是准公共产品
美国经济学家萨谬尔逊于1954年创立的著名公共产品理论，产品理论依据产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将其分为私人产品、公共产品、准公共产品。公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。按照公共产品理论，高等教育属于准公共产品。一方面高等教育服务在消费上具有竞争性，在既定的高等教育机会下，一个人接受高等教育机会就减少了他人接受高等教育的机会，另一方面，高等教育服务上具有一定的排他性。如招生指标确定、考试筛选、交纳学费，可将一部分人排除在高等教育消费之外。高等教育不仅使受教育者受益，而且有巨大的外部效益，如可以推动经济增长、改善收入分配的不公平、可使社会物质与精神文明大大增进等。因此，高等教育既不是消费上具有完全竞争性和排他性的私人产品，也不是在消费上完全不具有竞争性和排他性的公共产品，它兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产品。因此，高等教育所需的经费不能由政府独家提供，而应由学生个人及其家庭承担一部分教育成本，也就是说，应进行成本分担。
(2)高等教育可以带来个人收益
高等教育不仅给社会带来收益，也给个人带来收益。对于社会来说，通过高等教育，社会可以获得所需的各种人才，提高社会的生产力，促进社会阶层的流动，减少社会的不公平、不合理现象。对于个人而言，通过高等教育，个人可以获得较高的收入，可以获得较高的社会地位，还可以满足求知的欲望等。因此，通过高等教育个人获得的经济利益和非经济利益都很大。世行专家萨卡布洛斯对60多个国家私人收益率进行了估算，认为其教育收益率一般都在10％以上。教育经济学家对社会和个人的收益率计算表明，高等教育的个人收益率要大大高于社会收益率。
在市场经济条件下，上大学对个人来说是一种有收益的投资行为，而导致高等教育经费需求膨胀的原因之一是人们对高等教育机会的追求而带来的高等教育规模的扩展。从理论上说，当社会收益等于或小于社会成本，而个人收益仍大于社会成本，由于个人需求驱动导致的高等教育规模的扩大，从而发生的高等教育成本与社会收益的差值，就应当由受教育者个人来分担。简而言之，就是受教育者由于其接受的高等教育而获得了高于他人的个
人收益，因此其本人或家庭理应分担部分高等教育成本。
高等教育成本分担的提倡者根据高等教育的准公共性以及“受益者支付”的原则，提出除政府之外，学生及其家长、大学和社会机构作为高等教育的受益者，也应支付部分高等教育成本。高等教育不是一项廉价的教育，所有从教育中获得好处的人(无论是直接的还是间接的)都应按其支付能力的大小来支付教育成本。
以上几种理论都强调高等教育作为一种非义务教育实行成本分担的合理性和必要性。
二、高等教育成本分担制是高等教育发展的必须选择
1.成本分担有利于体现“谁受益谁负担”的市场经济原则
高等教育是有投资、有收益的活动，满足了多个主体的需要，收益人包括国家、受教育者本人、纳税人(雇主)、企业、家庭、大学。根据市场经济的基本原则，谁受益，谁支付，高等教育的成本必须由这些主体分担。成本分担有利于体现“谁受益谁负担”的市场经济原则。作为需求者，各自应承担起对高等教育相应的责任；政府是高等教育的主办者，是主要受益者，因此应在受益范围内支付教育经费，为高等教育的发展承担主要的经济责任；学生及其家庭是受益者，应支付学费和杂费；除政府和学生外，凡直接或间接受益的大众也应承担部分责任，因此就有来自社会的捐赠。这一思想指导下的高等教育财政是一种多元化财政，学校的办学费用来自多种渠道。对高等教育的成本实行分担，由此形成了大学的收费制度。
2.成本分担有利于促进高等教育财政的公平
高等教育财政公平是指付费者与受益者之间的适度平衡。从全球来说，高等教育在任何一个国家都属于非义务教育。在高等教育学龄人口中只有一部分人可以接受高等教育，如果高等教育的经费全部由政府财政负担，那就等于说所有的纳税人支付高等教育成本，却只有少数人受益，这有失教育的公平。从世界各国的经验来看，低收入阶层子女在高等教育中不占人数优势，能够接受高等教育的学生多数来自经济收入较多的家庭。作为高等教育的直接受益人——学生及家庭必须分摊一定的高等教育成本，否则少数接受高等教育者占有政府形式承担的教育资源，从而使其自身直接受益，而对无法接受高等教育的人来说是一科极大的不公平。例如，在六七十年代，许多发展中国家为了改善低收入家庭学生对高等教育的参与，纷纷建立了免费的高等教育系统。但此举并未显著改善低收入家庭的学生对高等教育的参与。“免费”的高等教育实际上是全部由居民支付。20世纪80年代的一些研究表明，在公共资助的高等教育系统中，来自高收入家庭的学生占很大比例，他们也从中获得了最大的利益。因此高补贴或者免费的高教财政将产生一种劫贫济富的效应，即低收入阶层通过税收为高收入阶层学生支付教育成本，而高收入阶层占有相对多的教育机会却无需承担成本或只需承担小额成本，造成高等教育成本负担和高等教育收益上的不公平性。这无疑会加剧财富分配的不平等，不利于缩小贫富差距。实行成本分担将有利于教育经费在不同阶层中分配更加公平。
3.成本分担有利于促进受教育机会的均等
人们通常认为，收费将对贫困学生的受教育机会造成巨大的冲击，不利于机会均等。但是在政府等其他经费来源总量不变的情况下，学费收入适度增加不仅弥补了公共教育支出的不足，而且为更多的人接受高等教育提供了条件。在一国的既定时期，可供国家调配的教育资源是有限的。学费的适当收取可以扩大高等教育规模，增加高中生的入学机会。实施完全免费高等教育，国家为每一个学生花费太多的费用，负担沉重，教育资金匮乏，就只能囿于小范围内部，难以得到大的发展。学校无法满足日益增长的国民对高等教育的需求。高等教育规模的扩大从长远看能促进高等教育由精英化向大众化过渡，有利于促进高等教育机会均等。当然其前提是政府要通过调控手段保证那些在学业上达到标准，但却无力支付学费的优秀学生享有平等的学习机会。
4.成本分担有利于提高高等教育的质量和效益
在高等教育成本分担理论提出之前，高等教育成本的核算不受重视。特别是公立学校因其收入来自政府财政，不受服务对象的制约，没有竞争的压力与提高效率的内在激励，不注重投入和产出的效率，不充分考虑怎样合理有效地使用教育资源，造成高等教育结构及管理的许多欠缺。高校一方面感到教育经费紧张；另一方面又存在教育资源普遍浪费和低效率现象。从较成功地实行成本分担的一些国家的情况看(例如美国)，高等教育成本由学生家庭和个人承担份额的加大，将使社会公众和受高等教育的学生更加关注高等教育的质量和效益，从而加强高等教育院校的成本意识和质量意识，有利于高等教育资源的内部配置更趋于合理。通过建立成本分担的机制加强高等学校的成本意识，对于提高资源的使用效率，节约成本，保证教育质量具有积极意义。
三、建立合理的收费标准和完善的学生资助政策是实行高等教育成本分担制的保障
从理论意义上看，市场经济条件下，高等教育成本分担政策是合理有效的教育财政政策。世界高等教育发展的实践证明，合理的教育成本分担机制是解决高等教育经费不足的重要途径。我国自20世纪末期以来的高等教育发展表明：合理的学费水平有助于弥补高等教育经费的不足，有利于高等教育大众化的发展，有助于满足旺盛的个人教育需求，但过高的学费水平会对教育机会的公平和效率产生负面影响。
高校收费政策实施以来，学生学费增长幅度很大。1996年，全国普通高校平均学费超过了生均教育经费的20％，1997年比重有所下降，到1998年达到25％。扩招后学费又大幅上涨，2000年比1999年上涨28.2％，2001年达到生均3895元，直到2001、2002年教育部等部委先后两次发文规定高校不得提高学费标准，学费快速上涨的趋势才得到缓解。国内很多学者对发达国家特别是美国的学生资助方式进行了比较研究。研究结果表明，正因为有灵活有效的学生资助方式，使其收费费制度下的高等教育保证其稳定的发展速度及高水平的教育质量。
建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，是构建社会主义和谐社会的重要举措；促进教育公平和社会公正的有效手段。经过近20年的探索和实践，我国在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多利，形式并存的高校家庭经济困难学生资助政策体系。它在进一步深化我国高等教育体制改革中起到了非常重要的保障作用，但仍然存在操作程序不清晰、政策落实不到位和配套措施滞后等问题。
和谐社会不是一个没有贫富差别的社会，更不是一个平均主义的社会，和谐社会需要一个合理的社会结构，需要有一个相对畅通的社会流动渠道。高等教育成本分担制度有助于弥补高等教育经费的不足，有利于高等教育大众化的发展，但其前提和保证是建立起合理学费水平和灵活有效学生资助体系。只有这样才能进一步调动和满足公众对高等教育需求，才能发挥高等教育在改善社会分配，促进社会公平的作用。高等教育必须在公平的基础上才能产生效率，为此政府和高校需要进行艰难而深入的改革。
