[摘要]市场机制与政府机制在食品安全领域的失灵，产生了对多中心食品安全治理的制度需求。目前，我国建构食品安全的多中心合作治理模式应改变政府在食品安全领域的绝对主导地位，构筑食品安全社会参与治理的基础，促进食品企业的自我规制，构建第三部门参与食品安全治理的体制环境。
[关键词]食品安全；多中心；治理；第三部门参与
[中图分类号]R155
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408(2008)09-0023-03
近几年来，国内外食品安全事件的频发，引起了社会的广泛关注。食品安全问题已超出经济问题及一国的范畴，而转变为社会问题和全球性问题。严重的食品安全危机不仅影响到经济的可持续发展，而且威胁着社会的稳定。市场机制与政府机制作为治理食品安全问题的解决方案均已陷入困境，对多中心食品安全治理的制度需求已产生。
一、多中心合作治理的必要性和可行性
1．食品安全治理领域的“市场失灵”和“政府失灵”
食品安全涉及多数人共同利益，无疑是典型的公共物品，由于公共物品的非竞争性和非排他性特征；通过市场方式治理食品安全问题是很困难的。国内近年来频发的重大食品安全事件不仅损害了消费者的健康，破坏了市场秩序，降低了群众安全感，危及社会的稳定；而且进一步暴露了市场机制和政府机制在治理食品安全领域的双重失灵。
从治理的视角看，食品安全涉及公共利益，对其治理离不开政府、市场和社会的互动。在国外，特别是发达国家，食品安全问题是在比较完善的市场经济体系下产生的，食品企业和政府在食品市场演进中通过长期博弈互动，已在其作用边界范围内形成了动态均衡。行业协会等非营利组织在推动食品质量水平的提高上起了重要作用，多元主体参与食品安全治理的制度结构已经形成。
从国内的食品市场来看，据统计，2007年全国食品企业有44.8万家，其中10人以下的小作坊35.3万家，约占总量的78.8％，有组织的生产厂商数量仅占21.2％。这表明食品生产者的组织化程度很低。由于小作坊分散经营，且多数市场进入门槛低、生产条件简陋，市场机制对这些食品生产者生产不安全食品的约束作用极为有限。
面对食品市场的无序，多数人将其原因归结为政府的监管不力。客观的说，近几年来，为了应对严峻的食品安全形势，我国政府在食品安全治理上是付出努力的。2004年9月国务院对卫生部、农业部、工商总局、质检总局、国家食品药品监督管理局的食品安全监管职责进行调整，形成了目前的“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全管理框架。2007年8月国务院成立了由副总理任组长的国务院产品质量和食品安全领导小组(国务院办公厅关于成立国务院产品质量和食品安全领导小组的通知，国办发[2007]56号)，又一次调整食品安全的政府治理机制。此外，每年政府还会推动实行无公害食品行动计划、食品安全专项整治行动等。
政府的努力也确实在一定程度上遏制了食品市场的无序状态，但是食品市场10人以下小作坊占绝大多数的现实，形成了目前分散生产和分散销售的食品市场结构，这使得政府对食品质量的管理只能采取抽样检测的手段。同时，在这种市场结构下，即使发现了食品安全问题，对单个生产者或销售者进行惩罚，因其退出成本很低，安全责任可追溯性差，也不足以对其机会主义行为起到足够的威慑作用。另外，在利益机制的驱使下，这些小作坊还能够换个地方再生产和销售。政府治理虽然能产生一定的作用，但由于治理成本高昂，其作用也是有限的，存在一定程度的政府失灵。由此看来，政府机制与市场机制都有可能在治理食品安全问题时失灵。“政府失灵找市场，市场失灵找政府”的思路无助于问题的真正解决，日益复杂的食品安全问题越来越需要社会各方面的共同面对。
2．多中心合作治理食品安全的可行性
政府与市场对食品安全问题解决的困境，产生对多中心治理食品安全的制度需求。多中心一词最先由迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》一书中提出。在此基础上，文森特·奥斯特罗姆等发展并完善了多中心治理理论。该理论认为：管理好现代公共事务不能只有政府一个公共权力中心，除政府外，还需要诸多社会性组织参加政治、经济与社会事务的管理与调节；现代公共事务的治理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理。
食品安全涉及大多数食品消费者的共同利益，其在理念上和实践中一直与社会公共利益紧密相连，这种特点已经将食品安全与纯粹的私人事务区别开来，而被归属到公共事务范畴。一方面是现代经济社会的快速发展，食品工业化和市场化程度的提高，食品供应链的不断延长，使得参与食品生产经营的主体不断增加，食品从原材料供应开始到最终到达消费者手中，中间环节日益复杂，食品安全问题责任的划分和相应的治理也显得日益复杂化。另一方面，食品安全涉及的食品生产者、消费者、政府、第三部门等利益相关方中，任何一个都会由于自身局限性，而难以单独有效地解决食品安全问题。
食品生产者是食品安全的首要责任主体，毫无疑问有义务和责任参与食品安全的治理。另外，考虑到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷，抽象的“公益”如果不同一定具体的共同体(如社区等)的普遍成员联系起来就可能处于虚置状态。埃莉诺·奥斯特罗姆提出的自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论证明：人类社会大量的公共事务在事实上并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人们的自主组织和自主治理是更为有效的解决公共事务的制度安排。
现代社会除了政府和市场之外，还有第三部门。在一定的条件下，食品安全治理的困境，将依赖于政府、食品生产企业或农户和第三部门在食品安全领域形成一种有效和良性的互动关系。食品安全领域的第三部门多是由食品企业、消费者和各种志愿、兴趣组织组建的，如食品企业行会、食品质量检测协会、食品认证协会、食品风险评估协会等，它们拥有自己的章程和规范，并遵循它们在协商一致的基础上达成的契约。
第三部门参与食品安全治理，可以形成“压力集团”对政府进行监督，对政府制度供给带来竞争压力，促使政府加快食品安全治理的制度创新，从而达到多赢格局，建构一种“回应型”的制度创新机制。制度的每次均衡都是很多次制度博弈的结果，第三部门参与食品安全治理构建了政府和市场之问的桥梁，是政府与市场的中介，在食品供应组织体系中起到承上启下的关键作用，能培养和加强农户、食品企业的自律意识和自觉性。
随着食品领域非营利组织参与食品安全治理意识的增强，使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上，构建食品安全的多中心合作治理模式具有可行性。
二、食品安全多中心合作治理模式的建构
食品安全多中心合作治理模式的实质是通过建立一种在微观领域对政府、市场的作用进行补充或替代的制度形态，使大量的社会力量参与食品安全治理。因此，政府应主动寻求食品企业、食品行业协会组织、消费者的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系；建立容纳多主体参与食品安全治理的政策制定和执行框架，形成共同分担食品安全治理责任的机制，结成治理食品安全事务的公共行动网络。
目前，食品安全多中心合作治理模式的建构的思路是：
1．改变政府在食品安全领域的绝对主导地位
传统的食品安全治理是以政府作为唯一主体的。从宏观食品安全政策的制定到微观层次的监督执行，基本上都是由政府直接操作，社会力量发挥作用的空间相当有限。在制度实施中，则采取了政府直接操作的手段，特别是大量使用了行政控制手段。即使是使用所谓“经济手段”，也仍然是以政府为主体的直接操作的管理方式。
因而，在食品安全领域，社会自我治理作用受到牵制，政府越来越不堪重负。因此，实现食品安全多中心合作治理的前提条件是改变政府在食品安全领域的绝对主导地位。这绝不是否定政府在食品安全治理中的作用，相反是从更重要的方面强调政府在食品安全中的主导作用，即政府在食品安全政策上的宏观调控(包括食品安全立法和协调)与在微观上的公正裁决。
各级政府食品安全管理部门和相关机构，必须从大量繁琐的具体管理事务中解脱出来，并将市场和社会能够自身解决的食品安全问题交由市场和社会解决。政府食品安全管理部门要集中力量重点抓好宏观控制、综合决策、集中力量保证食品安全监督执法到位和公平，真正起到“掌舵”和“导航”的作用，从而动员起社会和民间的巨大热情和力量来为提高食品安全程度“划桨”。
2．构筑食品安全社会参与治理的基础
国外发达国家的食品安全管理实践证明，社会参与和政府重视是食品安全治理走向成功的两个重要方面。其中，社会参与是食品安全治理运动的原动力和主体。但很多情况下，社会公众参与并非容易。政府机构、食品行业协会及其他管理机构不能提供相关信息、协调社会参与过程及利用公众回馈的信息。
同时，相关公众，特别是消费者也不清楚他们在食品安全治理决策方面的权力以及如何使用这些权力。解决这些问题，一方面是食品安全管理机构要充分认识到社会参与的必要性，设立专门的人员和预算，使公众获取到清晰易懂的信息，同时增强消费者的食品安全知识。
对食品行业协会来说，应尊重消费者利益，采取清晰的食品安全报告体系，使消费者可以获取信息，同时建立小区联络及服务。另一方面，增进公众参与食品安全治理的方法是为食品安全领域的第三部门的建立提供良好的基础，即通过新闻自由及信息法律自由使他们有条件获取更多的食品安全信息，同时承认他们有权代表自己的成员做出相应的决定，还应承认并且资助他们提供政府所未能提供的服务。
3．促进食品企业的自我规制
企业是食品安全治理的第一责任人。向社会提供质量安全的食品，是食品生产经营者的基本义务。食品企业对于其生产的产品，负有两类义务：一是法定义务，即依照有关法律法规的要求所须承担的各种责任，这是确保食品对消费者安全无害的基本要求。二是约定义务，即食品生产者向消费者或者购买方承诺的食品所达到的标准的所产生的责任。如生产者在食品上加贴“绿色食品”、“有机食品”等的标识，是生产者向消费者承诺食品已获得该类认证，符合相应标准。
企业对食品安全自我规制的动力源自行业内部和企业自身为了参与市场竞争的需求。由于食品的生产经营要经过种植、养殖、生产、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等多个环节，在食品生产的行业内部，基于法律对食品生产经营者赋予的法律责任，下游的生产经营者将这种法律责任转移给上游供应企业，因而使食品行业内部产生互相的质量要求和制约。这种行业自我规制体现在：下游生产企业为了确保生产出符合质量安全标准的食品，将对原材料的质量安全要求向上转移给供应链的上游企业。食品批发和销售商为了维护自身声誉和提高市场竞争力，通过合同约束或样品检测，要求符合质量安全标准的食品方能享受其销售平台，将产品投放于市场。
4．构建第三部门参与食品安全治理的体制环境
食品行业的第三部门(比如蔬菜协会、苹果协会等)对于加强行业管理、提高食品安全具有十分重要的作用。在食品领域的第三部门发展不够成熟，作用发挥不够显著的情况下，必须正确发挥政府的促进扶持作用，可以考虑采取以下政策：
一是经费扶持和税收优惠。在市场经济条件下，各种食品领域的第三部门组织是不以营利为目的的社会组织，但开展活动需要一定的经费。其经费主要来自会费，但其数量非常有限，特别是在发展之初。因此，政府应给予其一定数额的开办费，并在人员与办公条件方面给予支持。对会费收入、社会捐赠、奖励等资金应免征税。
二是加强第三部门组织的自律制度和声誉管理制度建设。要制订详细的自律规章制度，以制度协调行动，形成良性运作模式；要在组内部建立制衡机制，通过民主参与和监督的方式制约协会领导及其成员的不良行为；要建立和完善行业声誉管理制度，要在强化声誉意识的基础上，通过制度明确成员正当的经营行为特征，并对成员危害行业声誉的行为进行坚决惩处；要完善质量评估制度和信用评估管理制度。
三是鼓励农户加入合作经济组织，以加强农户组织内部自律。发展农民合作经济组织(如农民合作社、专业技术协会等)，可以由农户自发组织起来，或在专业大户的引导下、或在政府的协助下组织起来，通过农民合作经济组织加强对农户的技术培训。通过这种方式不仅可以加强农民组织内部自律，弥补政府微观管理农户行为的不足，还能通过各种方式传递质量信息来促进食用农产品的销售，如创立食用农产品品牌等。
四是重点加强消费者协会或食品消费维权组织的建设。发挥消费者协会作为集体的力量，可以有效克服消费者作为个体在市场上的弱势地位，增强谈判能力，代表消费者解决食品安全问题，其食品安全信息的收集和发布也能够有效引导消费者的食品安全需求。在政策上，一方面应该完善消费者维权激励制度。要以提高消费者维权效益为目的来设计制度。主要包括：简化维权程序和降低维权成本，提高维权获偿金额，给予其他物质和精神奖励的制度等。另一方面，加强消费教育，尤其是对农村消费者的教育。
三、结语
食品安全的多中心合作治理模式的形成、演进与发展，受到公民社会的质量、市场质量、政府质量以及宪政制度、特定社会的传统与文化等多种因素的影响与制约，因而合作行动结构的安排具有动态性。就中国而言，食品安全的多中心合作治理模式是发展的方向和目标，其过程具有艰巨性和长期性。其中，经济改革的市场化、公民权利的自主化、社会组织的自主化、政府权力配置的合理化，是构建食品安全多中心合作治理模式非常重要的条件；只有在此条件下，通过食品安全管理的社会化、市场化、民主化，食品安全多中心合作治理模式才能最终形成。
[责任编辑：孙 巍]
