[摘 要] 习近平说，网络是亿万民众共同的精神家园，要通过网络走好新时期的群众路线。目前，我国已有8亿多网民，很多网民都通过网络发表对公共政策的观点，这已经成为我国民主政治生活中的常态，网络民意也由此形成。网络民意与公共政策各具内涵与特点，它们相互作用，面对网络民意对公共政策积极与消极影响并存这一事实，提出了一系列的行之有效的、强有力的措施，努力提升网络民意对公共政策的影响，为最终制定出科学的、民主的公共政策提供实质性的服务，让网络真正成为为人民服务与治国理政的双重工具。
[关键词] 网络民意;公共政策;互动;治国理政
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 21. 076
[中图分类号] D621 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）21- 0190- 04
0 引 言
在2016年4月召開的网信工作会上，习近平总书记说：“网络空间是亿万民众共同的精神家园”“要通过网络走好新时期的群众路线”“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去”“各级党政机关和领导干部要经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑”……这些事实足以说明，习近平总书记认为，网络是为人民服务与新时期治国理政的双重工具。
我国网民数量在近几年来迅速上升。据权威资料统计：截至2018年年底，我国网民达到8.29亿，互联网普及率为59.6%;我国手机网民达到8.17亿，网民手机上网比例提升至98.6%，手机上网已成为网民最常用的上网手段之一。显而易见，网络已经成为相当重要的大众传媒，成为网民讨论国家大事、公共事务与公共政策、表达自身利益诉求和进行舆论监督的一个重要的平台。
民意是公共政策制定的基础和前提。民众通过互联网发表对社会公共问题的观点与意见，已经成为目前我国民主政治生活中的常态。
所以，研究“网络民意与公共政策的互动”，就具有理论与现实的双重意义。
1 网络民意的内涵与特点
哈贝马斯认为，网络所构建的崭新的空间领域，彻底颠覆了社会联系模式，是对以往的联系方式的变革，它把原有的社会领域重新分割开来，借助自身独特的优势逐渐地使公共领域的联系消失殆尽[1]。
1.1 网络民意的内涵
通常认为，网络民意就是通过网络这个媒体反映出来的公众的思想。它的内容与本质是为了实现公民的权利，可实现权利又需要经历一个过程，所以，网络民意的实质就是公民权利的一种诉求方式。
1.2 网络民意的特点
目前，网络民意的影响力越来越大，它主要有以下几方面的特点：
（1）多元化的参与主体。当今社会，互联网使所有的网民都成了出版发行人。各种社会群体都可以在网上发布信息和表达观点，通过形式多样的公共舆论平台参与各种重大事务的讨论，信息与意见的发布不再是特权。
（2）广泛的影响力。事实证明，由于互联网的强大功能，只要能上网，一件小事就可能立刻被放大，一旦地区性的观点得到了全世界的关注，就会使得与该议题有关的某些机构置身在舆论的包围之中，因此，有关部门就不得不采取相应的措施解决问题。
（3）真实的意见表达。由于网络的拟态环境和匿名性，使得民意表达能够十分直接，公众的限制少、压力小，可以更加开放地表达自己的意见。
（4）直接的网络民意表达。某些观点认为，网民只要拥有电脑和网络，网络民意即“向上通天，下则入地”[2]。 “向上通天”，指的是可以让决策者能够迅速地掌握民意;“下则入地”，是指能让网络民意立刻就传播到社会上的方方面面，从而引起各行各业的关注。
2 公共政策的内涵及特点
2.1 公共政策的内涵
公共政策是第二次世界大战后产生于美国的一门新兴的交叉学科。什么是“公共政策”呢？通常认为，它是某些公共权力机关，经由一系列的政治程序所制定的为解决公共问题、达成公共目标、最终实现公共利益的方案。
2.2 公共政策的特点
（1）合法性。其中包括：政策主体要合法，具体是指决策、参议、参与这三个主体要合法;政策程序要合法，是指政策取得合法性的方式、顺序和步骤要合法;政策内容要合法，其内容必须以公众利益为价值取向，这是政策内容具有合法性的应然要求。公共政策的最终目标是实现公共利益，政策只有符合公共利益，才能具有真正的合法性。
（2）权威性。是指公共权力机关制定的有关政策、行为规则具有很强的公众影响力和威望，让人们对其产生高度的认同感、自愿地服从和支持的一种状态。公共政策的主客体、公共政策环境、公共政策资源和工具都会对公共政策的权威性造成影响。
（3）价值取向性。就是要以政府伦理为基础，以公平正义为第一要求，最终目的是实现以人为本，公共利益的最大化。
3 网络民意与公共政策的相互关系
网络民意与公共政策二者相互影响、紧密联系。互联网由于其自身的强大功能，已经成为当今社会信息传播、接收的主要手段。为适应互联网时代，政府已与互联网接轨，依托互联网平台，努力构建了服务型的电子化政府。
3.1 网络民意对公共政策的作用
3.1.1 网络民意为公共政策的制定提供必要的决策信息
在没有互联网的时代，政府在通过社会上的各个渠道获得比较全面的信息后，再进行汇总与分析，这就为公共政策的制定做好了充分的准备工作，为最终制定合理的公共政策创造了有利的前提条件。
随着互联网的出现，网络民意变成了公共政策制定的信息基础，在公共政策制定的过程中，网络民意提高了社会问题的传播速度，公众的利益诉求可以得到充分的表达，互联网成为网民提出与完善自身利益诉求的最主要的途径。
3.1.2 网络民意是公共政策的有效监督工具
目前，网络民意促进了公共政策制定与执行的公正和透明，于国家监督机制而言，是一种有益的补充，与法治化社会的发展需求相适应。这种监督方式是体制外的，有利于国家政策的制定与执行。网络民意的监督，在很大程度上比纪检、司法部门来得更为迅速、有力，并且还推动了社会法制化的进步。
3.1.3 网络民意形成了公共政策评估主体的多元化
在互联网时代，作为公共政策的外部评估主体，网络民意形成了公共政策评估主体的多元化，因为任何社会行业的网民都可以参与到评估中来，这就会形成一个强大的思想库，有利于提高政策评估的科学性与全面性，最终形成的公共政策才会为公共利益提供比较完美的服务。
3.2 公共政策对网络民意的作用
网络民意由于是经由网络传递出的社会民意，其存在必然会受到公共政策的影响。
3.2.1 公共政策对网络民意讨论议题的指导作用
近几年出台的城乡居民大病保险制度、放开二胎政策、存款保险条例等重大公共政策，由于与网民切身利益息息相关，都成了网民关注和热议的重心，都在网络中引起了网民的大讨论，这些政策对网民的议题起到了强有力的指引作用。
3.2.2 公共政策对网络民意态度倾向的作用
作为政治系统的权威性决定，公共政策就是对公民利益进行的再调配[3]。公共政策执行后会形成效果，网民就会对公共政策进行再认识，从而形成公众的观点态度。如果公共政策符合网民的利益，就会得到网民的支持与拥护;而假如与网民的诉求相违背，甚至是侵犯到民众的利益，网络民意就会表现出质疑和反对，直至要求政府取消该项政策。
4 网络民意对公共政策的积极与消极影响
网络民意利弊共存，于公共政策而言，积极的作用与负面的影响全都得到了体现。
4.1 网络民意对公共政策的积极影响
4.1.1 网络民意激起公民的参政意识
随着网络的深入开展与广泛应用，一方面，政府规范引导网络民意为公共政策制定服务，民众通过网络可以随时反映自身的利益诉求，实现与政府的直接沟通;另一方面，网民还可以构建自己的虚拟社区，通过众多网站和论坛，随时与政府交流，提供一系列可参考的民意，这就变被动为主动，打破了以往固有的层级界限。
4.1.2 網络民意比较真实地表达了人民的心声
由于网络民意的直接性、平等性，而且又由于网络的门槛低、匿名，所以网络民意能比较全面地反映民众意愿，代表民众诉求，这就对于政府公共政策的制定具有比较真实的参考价值。而传统的民意表达，普遍性差，需要的时间还比较长，其效果远不及网络民意。
4.1.3 网络民意促进了政府决策科学化、民主化
网络民意为公民创造了一个可以随意表达观点的空间，公民通过网络论坛表达自己的意见和态度，既为政府公共政策的科学化制定提供了良好的建议，也为公民创造了参与公共政策制定和实施的机会。各级电子政府的本质，就是在线办公，它的互动性，大大提高了公民获得信息的准确度和及时性，还有利于公民行使监督权，这就能促进政府公共政策的制定更加公平、公正、公开，更能代表民众利益。
4.2 网络民意对公共政策制定的消极影响
4.2.1 网络民意内容的虚假性影响公共政策制定的科学性
由于网上的信息来源十分复杂，民意也是五花八门，目前又缺乏有效的把关与核实机制，信息极易出现偏差甚至是失实。又由于有关网络的法律法规还很欠缺，部分网站在利益的驱使下，存在新闻内容的媚俗化、夸张化，最终出现了假新闻，导致了网络媒体公信力的降低，这对政府的信息处理能力提出了新挑战。
4.2.2 网络民意的局限性会影响公共政策制定的全面性
网络民意绝不能彻底替代整个社会民意。因为它的形成、运行的特殊性，是网络条件下社会民意的一种反映。一方面，当今社会由于某些地区还没有宽带设施，人们根本就使用不到网络，更谈不到通过网络表达自身的观点，因此，也就产生不了网络民意，更不可能在网上为公共政策的制定提出建议;另一方面，还因为广大网民的自身素质千差万别，形成的民意也是五花八门，每个人都是从自己的切身利益出发，提出自己的生存诉求，很难形成一致的网络民意。
4.2.3 网络民意表达的非理性影响公共政策制定的合理性
在没有互联网的时代，各级政府机构与媒体要对民意表达甄别筛选、层层把关;但随着互联网的出现，尤其是网络民意形成之后，由于它是通过网络直接将信息发布给受众，这种新的民意表达方式，增加了其非理性的因素，政府和网民也很难判断这些信息的真实性，非理性成分的存在，其直接的后果就是增加了政府制定公共政策的难度。面对着网络上巨大的民意信息，政府在公共政策制定的过程中，要耗费巨大的时间、精力和金钱加以鉴别与疏导。
4.2.4 网络民意极易被利用和操纵
在目前的网络环境下，网络民意很容易被利用和操纵。具体表现在以下几方面：网民在遇到网络民意时，真假难辨，很容易被误导，而真实的民意表达反而被掩盖;还有，各种利益群体利用和操纵网络，有意炮制出大量的民意信息，这就掩盖了某些原始的、真实的民意，政府对第一手民意不知情，最终影响了公共政策的制定。
5 提升网络民意对公共政策影响的措施
5.1 加强网络制度的建设与网民思想道德修养
5.1.1 加强网络制度建设
首先要加强网络安全法规制度建设。要对门户网站的信息发布、机房及其重要区域、信息的保密、涉网人员的安全、信息安全的教育培训这几方面制定出严格的管理制度;其次要加强立法，政府要以法律法规为依据主导互联网管理，依法打击和严惩网络犯罪;最后要采取措施，加强对网络的行政监管。要在网上设立虚拟的“警察”和“岗亭”，接受群众监督举报，并建立网上接受举报、网下迅速处置的工作制度。
5.1.2 构建网络道德规范
网络道德规范以功利主义、义务论、正义论为理论基础;以无害、自主、知情同意、正义为网络道德的基本原则。根据以上基础和原则，要从以下几方面构建网络道德规范：首先要避免伤害他人;其次要尊重知识产权;再次要尊重他人隐私权;最后要诚实慎独。
5.1.3 网民参政要热情与理性并重
互联网是网民共同的精神家园，网上参政要热情与理性并重。少数网民以网络恶搞和传播谣言为乐，这就严重污染了公共信息环境，这是极端不负责任与不理性的。网民要时刻牢记自己的公民责任，理性地、文明地上网，发表言论时要依据实事求是的原则，既不制造假新闻，更不扩大负面舆论。面对网上的热点舆论，广大网民要提高自己的辨析力，始终做到不造谣、不信谣、不传谣，共同维护一个文明健康、美好纯净的网络空间。
5.2 营造网络民意发展的良好环境
5.2.1 扩大网络民意的广泛性和代表性
互联网基础设施的建设是决定网民能否上网的最重要的环节。在我国中西部的某些落后地区，目前还没有开展网络建设。面对这一现实，政府要尽快出台相关政策，增加对落后地区的资金投入和重点扶持，尽可能全面推进互联网基础设施的建设，减免、降低上网费用，让所有人都能负担得起，解决上网的首要问题。另外，由于目前还有很多群众不懂网络，不会使用电脑，针对这些人，就要进行互联网知识的培训，让他们掌握基本的网络技能，在家里就能上网，并在网络上发表观点和建议。
5.2.2 加强监督，管理网络民意
政府要监督管理网络民意，不断保障、完善网络民意的发展。首先，要根据现有的互联网法律法规，有法可依、有法必依地去约束网民的言论，净化网络空气，营造一个风清气正的网络环境，这是大前提。其次，随着日新月异的发展，与互联网有关的法律已不适合网络民意发展的需求。这就要加强网络的合法性建设，打造适合互联网发展的法律体系，保障互联网的持续稳定发展，让网络民意依法运行。最后，还要加大力度，管理网络民意。由于网络的表达直接性，网民阐述观点和建议都不受限制，因此政府就要通过使用监控软件、过滤敏感词汇等方式监督管理网络言论，为广大网民创建一个法治化的网络空间。
5.3 建立与完善网络民意参与公共政策制定的途径
5.3.1 要巩固和加强主流新闻网站的建设
与普通的商业网站不同的是，主流新闻网站是党的“喉舌”，要起到引导正确舆论导向的作用。目前，主流新闻网站存在着新闻同质化严重、互联网思维不足、经营模式单一、很难适应市场等弊端，所以就要鞏固和加强主流新闻网站的建设。首先，要正确引导网络舆论导向，要增强政治敏感度，对网络舆情要做到提前判断，做好准备工作;其次，要发挥网络“迅速”的优势，遇到突发新闻，如何抢到最新消息是主流新闻网站要重点做好的工作;再次，要加强采编的技术人才队伍的建设。要用专业技术过硬的采编人员去完成原创、多样的新闻撰写;最后，还要建设一支互联网技术精良的人才队伍，将优质新闻以最佳的方式传播出去，整个过程中还要注意精准定位，突出本地特色。
5.3.2 加强电子政务建设
信息化是现代社会发展的大趋势，推进电子政务建设是时代所需。目前，我国的电子政务建设主要面临着以下这些问题：对电子政务缺乏正确的认识、缺乏专业的人才队伍、电子政务立法滞后、资金不足、信息缺乏沟通、信息不能共享等问题。面对着这些问题，要做到以下这几方面：第一要观念正确。政府要用战略思维从事电子政务建设工作，强化服务意识;第二要重视加强专业人才的培养，建设一支个人素质高、专业能力强的人才队伍，保证电子政务建设的高效开展;对于现有的工作人员，政府还要加强信息化综合能力的培训，满足电子政务建设的需要;第三要加快制定电子通信法、电子信息知识产权保护法等法律法规，以健全的法律来约束和规范电子政务建设;第四要拓宽融资渠道，专款专用国家拨款，公正合理地利用资金，因为只有资金充足，电子政务建设工作才能顺利开展。第五要完善信息传输。要打破部门之间的信息障碍，及时沟通信息，避免重复建设，还要完善信息反馈渠道，建立双向性的信息传播平台，避免信息不对称等问题的发生。
5.3.3 加快政务微博建设
政务微博，是指为了传递政务信息而开通的官方微博，是网络问政在微博这一领域的延伸。它有代表政府发声、凸显交流互动、注重速度时效等特征。加强政务微博建设，是微博发展新形势的需要，是加强和创新社会管理的需要，是创新密切干群关系新渠道的需要，是有效及时应对突发事件的需要。目前，要从以下几方面加强政务微博建设：一要提高认识，切实加大政务微博建设力度;二要科学定位，突出城市特色;三要强化机制，确保城市政务微博健康有序发展;四要报网联动，打造全媒体问政新格局;五要加强监控，建立健全科学的舆情分析研判机制。
5.3.4 形成公共政策吸纳网络民意的机制
首先，要规范平台的建设，在政策议程设置上要加强回应机制：要打造官方网络民意平台，还要参与其他平台的建设和管理;其次，在政策方案规划上要提升责任、完善吸纳机制：要建立网络民意的征询机制;还要设置网络民意预警机制;更要设置网络民意的信息等级机制;最后，在公共政策合法化上要提升网民合意度，加强信息反馈。在建立网络民意中心的同时，要制定和细化保障网络民意权利的法律法规，将网络民意的主体、权利和结果用法律形式加以明确，促进网络民意的法治化和民主化。
主要参考文献
[1]彭兰.中国网络媒体的第一个十年[M].北京：清华大学出版社，2005.
[2]张淑华.权利与权力双重视角下的网络民意与公共决策[D].武汉：华中科技大学，2008.
[3]梁波.新时期中国公共政策制定研究〔M〕.兰州：兰州大学出版社，2008.
