摘 要：航空碳税是欧盟首次采取的针对气候变化的单边行为。作为一项国际法规制下的全球性议题，引起了世界范围内诸多的关注。自第38届国际航空组织（ICAO）大会达成建立全球性的航空减排框架协议，否决欧盟单边碳税行动以来，欧盟一直未放弃实施其单边征收航空碳税的行为。迫于ICAO和他国的压力，欧盟作出遵循"stop the clock（停表）"的决定并确定在与欧洲经济区（EEA）有关的区域征收航空航空碳税。基于这一行为既不符合"共同但有区别的责任"原则，又制约发展中国家的发展权，美、中等国纷纷要求欧盟不得违反ICAO相关决议，要求其应在ICAO相关决议下完成航空减排义务。面对这一举措，中国应当积极致力于以政策和法律为保障的碳排放相关制度的建立与完善，扩大在气候变化中的主动权，更好的促进碳资源配置，达到环境保护的目的。
关键词：航空碳税 环境保护 欧洲 经济区
碳税是世界经济和国际贸易发展到一定阶段的产物，它是基于“总量与交易”（Cap and Trade）制度，在温室气体排放量达到一定门槛数量时征收的环境保护税。21世纪的国际社会存在诸多的环境困扰，碳税的征收在一定程度上有助于全球碳排放量的控制和环境的保护。自欧盟于2008年11月正式通过2008/101/EC号指令并规定将航空业纳入欧盟碳排放交易机制（EU ETS）中到2013年4月欧洲议会和欧盟理事会通过暂停对非欧盟国际航班征收碳税的决定以来，得到了国际社会对于航空碳税不同程度的关注。这种单边征收航空碳税行动，遭到国际社会的强烈反对和坚决抵制。 [1]
一、欧盟航空碳税的新动向
在2013年10月4日闭幕的国际航空组织第38届大会上，成员国接受成员国统一达成为国际航空发展的以市场为基础的措施协议（以下简称MBM），首次达成了建立全球性的航空减排框架协议，这种以市场为基础的措施协议对航空运输和应对全球气候变化中的多边主义而言，具有历史性的里程碑意义。此次大会决定在2016年报告并于2020年正式实施以全球市场为基础的措施。决议同时指出，任何成员国在设计新的或者实施现有的MBM时，需要与其他国际进行多边或双边的建设性的磋商和谈判，以便达成协议。这主要是针对欧盟单方面决定将航空业纳入EU-ETS征收碳税并要求批准其单边的碳排放效益体系的行为，它虽没有明确禁止欧盟将ETS使用于国际航班的排放，但指出根据欧盟现行法，航空碳税不可能暂停至2020年，同时表示欧盟应采取的法律和政治行动还需要研究。[2]
同年10月16日，欧盟委员会向欧洲议会和理事会提交了关于欧盟航空碳排放交易指令的相关修正案，欧委会在此议案中表示，为了通过成功实施ICAO的相关决议建立全球性的MBM并促进成员的发展，从2014年1月1日起，在欧洲经济区内机场起飞和降落的航班仍会被征收碳税，不属于欧洲经济区的飞至或飞经的第三国的航班不适用于EU-ETS。在2020年全球性的基于市场的措施实施前，部分飞离或飞至欧洲经济区外的将会被免除区域外的碳税征收。这忽视了ICAO大会关于“实施市场措施必须与谈过通过双边或多边协商达成协议”的决议，也是欧盟继续坚持单边减排措施的体现。在未经其母国政府同意的情形下，欧盟仍然将国际航班在EEA区域内排放纳入其ETS的行为受到国际航空业的反对。欧洲航空公司协会（AEA）认为.将国际航班纳入ETS毫无意义，有损统一减排目标，ERA仍然要求整体暂停实施EU-ETS，待2016年后再做决定。面对越来越多的国家或组织的反对，欧委会于10月24日表示，欧盟将遵守ICAO的决议，就议案将国际航班在EEA领域内排放纳入EU-ETS一事与第三国进行协商，但是欧委会官员认为，ICAO决议并非禁止在未达成协议的情形下实施MBM，这主要取决于美国等大国的态度。
2014年4月30 日，欧盟指出，会为了2013-2016年的目标来修订欧盟排放交易体系指令，并指出它会遵循2013年4月“stop the clock（停表） ”的决定，以促进在2013年ICAO大会中采取全球行动的进程。欧盟表示，这种规定是一种合法行为，它是适用于所有成员国的法律，同时具有强制力可直接适用。成员国要在不违背此规定的前提下调整其现有国内法。明确指出了2013年1月至2016年12月31日被欧盟航空碳排放交易体制覆盖的航班。同时，指出EEA与EEA以外的国家与领土之间的航班和非欧盟成员国与到达或离经EEA最外层区域的航班将排除于EU-ETS的制约。[3]
二、中美对欧盟继续征收航空碳税的态度
1.美国
美国作为国际气候问题谈判的主要参与者和温室气体排放量最大的发达国家，一直通过其相关国内法的制定对全球气候发挥着重要影响。自欧盟将航空业纳入EU-ETS并征收航空碳税以来，美国强烈反对相关措施，认为这一单边行为违法，美国国会参众两院还分别表决通过了议案，禁止美国的航空公司加入ETS。奥巴马政府也坚持否决欧盟航空碳税的相关措施，基于运用本国经济安全实力降低产业成本，达到保护本国航空产业利益的目的。 此外，美国航空业在欧盟忽视ICAO大会关于“实施基于市场的措施时必须与他国通过双边或多边协商达成协议”的决议，提出欧委会的修法议案有违国际民航组织通过的新决议。为了调和欧盟与广大发展中国家的矛盾，美国还提出“领空模式（Airspace model）”。 虽然提议并未被采用，但对于2020年实施全球性的减排计划具有促进作用。
2.中国
中国在关于欧盟征收航空碳税的相关行动方面，采取强烈反对的态度。目前，绝大多数发达国家的航空公司在2005年够国际航空运输周转量均已进入2%一下的缓慢发展期，而已中国、巴西和印度等新兴经济体航空运输周转量的年均增长速度仍有较大的发展空间。依据中国航空业现今发展的趋势，欧盟征收航空碳税无疑会增加航空业成本，不利于航空业的竞争。 中国积极参与关于构建全球性MBM限制碳排放机制的共识，提倡双边与多边的磋商并达成协议，这也得到ICAO 大会的一致认可。国内相关学者表示，虽然中国积极致力于全球MBM的达成，但是在发展中国对于航空碳税的决策力方面还需加强。并表示国际航空业的发展目标必须要促进国家航空的发展，才能得到广大发展中国家的支持。关于欧盟修订2014年EU-ETS方案，中国一样表示不接受欧委会的相关议案。
三、欧盟继续征收航空碳税行为的非合法性分析
1.与“共同但有区别的责任”原则的具体要求不相符
《联合国气候变化框架公约》第3条第1款明确规定了“共同但有区别的责任”原则，《京都议定书》第10条、《哥本哈根协议》也确认了这项原则。它要求缔约方共同承担减排义务，并要依据实际的社会、经济和其他能力来承担相应的减排责任，这也是“谁污染谁治理”原则的具体运用。从历史了累计排放来看 ，1959-2000年，发达国家排放量占全球的77%，发展中国占23%。 依据原则的具体要求，发达国家应当依据其历史排放量承担不可推卸的历史责任，而发展中国家则依据社会、经济实力，承担适当的责任，并且ICAO 的全球航空减排协议也应遵循这一原则。但是，依据EU-ETS的相关规定，欧盟并未对发达国家和发展中国家的减排义务予以区别对待，只是明确了纳入ETS覆盖范围的航班及征收的对象。减排义务作为一项全球性的共同行动，所有国家都应当受到约束，这在实践中也需要发达国家与发展中国家的通力合作。欧盟仅仅依据实施其单边的覆盖措施既不能得到一些航空大国如美国的认可，也不能达成获取碳排放市场的话语权。所以，欧盟征收航空碳税的行为与“共同但有区别的责任”原则有相悖之处。
2.欧盟的单方行为违反了ICAO大会相关决议内容
第38届ICAO大会的相关决议指出，“任何成员国在设计新的或者实施现有的MBM时，需要与其他国际进行多边或双边的建设性的磋商和谈判，以便达成协议”，这一双边磋商达成一致也是国际航空运行中最重要的法律基础。 而之后欧盟向欧洲议会和理事会提交关于欧盟航空碳排放交易指令的修正案时，在未经母国政府同意的情形下，欧盟仍将国际航班在EEA区域内排放纳入其ETS。欧盟这一继续坚持单边减排的措施，有损于全球统一的减排目标的达成。作为ICAO的成员方，欧盟有义务并且应当积极推进ICAO大会的相关决议，尊重大会成果，可面对没有法律效力的ICAO大会决议，欧委会选择在2020年全球MBM减排机制实施前，继续坚持其单边措施。这直接影响着航空公司的运营成本，也关系到航空公司对于全部航程的碳排放配额的购买。[4]
3.EU-ETS相关规定制约发展中国家的发展权
欧盟征收航空碳税是以国际之间利益博弈为基础的，通过相关国际法律的规范，来调整相互之间的冲突。航空碳税政策的实施需要在尊重一国平等发展权的基础上进。EU-ETS要求碳排放要遵循“总量与交易”规定，碳排放权作为一种发展权，其指标的分配必须遵循公平正义的原则，才能保障发达国家和发展中国家间具有平等的排放权。欧盟虽划定了明确征收碳税的范围，但是在全球的MBM设计时，对于发展中国家的特殊情况和各自能力还缺乏充分考虑。发展中国家的国际航空业仍处于发展阶段，若不考虑其特殊情况，将会限制发展中国家决策力的形成。[5]
四、中国对欧盟继续征收航空碳税的对策
1.建立和完善国内碳排放制度
以欧盟为例，制定了在自己的成员国境内有关的碳排放标准和碳交易规则，随着在其成员国内的实施适用，最终通过将其单边措施适用于整个欧盟境内的国际航班的决议。这就引导要我们要基于国际背景和国内需求的双重考虑，致力于节能减排和环境保护。
建立和完善国内相关碳排放制度，必须要有相关政策和法律为保障。受全球低碳经济的影响，诸多国家致力于节能减排，提高能源的利用效率和开发清洁能源。此外，面对欧盟以其成员国内的立法为依据，征收航空碳税的举措，运用相应的国际公约或国内法来应对是必不可少的。不论是欧盟基于自身利益指定的单方措施还是具有争议的全球性减排方案，都应坚持“共同但有区别”的原则。通过各自的经济能力和发展进程主动自愿减排，才能更好地应对国际碳排放交易体系。当前我国碳排放交易制度的建立需要从政策层面转化到法律层面，这样才能增强国内对于航空碳税问题的法律规制。
2.积极调整相关行业碳排放标准，合理配置碳资源
欧盟征收航空碳税的行动对我国航空业产生深远影响，在可持续发展原则的要求下我国应当调整高碳排放行业的排放标准，航空碳税作为在EU ETS下碳排放量的配额限制，对于清洁能源和生物航空燃料的创新也起了一定的推动作用。这就使得企业必须提高自主研发能力，加快相关产业的优化升级。依据国际环境法发展目标和《贸易与气候变化》报告的相关要求，通过参与气候变化的国际合作进程，积极创新关于环境保护的措施，抓住契机，平衡发达国家与发展中国家之间达成利益，实现真正的可持续发展。
3.探寻适合发展中国家的碳排放规则，扩大气候变化中主动权
虽然根据ICAO大会的决议，各国都可以提交关于全球性MBM的研究成果，但发展中国家的研究能力和减排技术水平相对较低，在应对欧盟这种单边措施时缺乏相应的经验。同样，作为发展中国家的中国，也应当通过合作交流找寻适用于发展中国家的规则体系，在2020年全球性的航空减排措施实施之前，可以开拓区域的碳排放市场措施，如东亚、东南亚区域。进一步扩大在环境保护、节能减排方面的主动权，为掌握未来气候变化的话语权奠定基础，以更加科学、灵活的方式应对征收碳税带来的机遇与挑战。
参考文献：
[1]杨泽伟.国际法析论（第三版）[M].中国人民大学出版社，2012年版
[2]刘衡，黄志雄.《论欧盟航空碳税“停摆”的原因和启示》[J]，《法治研究》， 2013（10）
[3]Regulation （EU） NO 421/2014 of the European Parliament and the council of 16 April 2014， amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community， in view of the implementation by 2020 of an international agreement applying a single global market-based measure to international aviation emissions （Text with EEA relevance），Official Journal of the European Union L 129/1，30.4.2014
[4] Dramatic MBM agreement and solid global plan endorsements help deliver landmark ICAO 38th assembly
[5] Frequently Asked Questions 2013-2016 Regulation amending the EU Emissions Trading System for aviation
