【摘要】 资产管理与财务管理相结合,是财政部门继部门预算、政府采购、财政资金国库集中支付等多项改革措施后的又一新要求。文章立足于高校财务视角,通过分析高校管理中出现的一些典型实例,说明两者结合的必要性。
【关键词】 资产管理;财务管理;高校
在高等学校人才培养、科学研究和服务社会三大功能发挥着越来越重要的作用的今天,其财务管理工作也变得越来越复杂。财政部第36号令《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“办法”)明确要求,预算单位的资产管理要与财务管理相结合,这是继部门预算、政府采购、财政资金国库集中支付、专项资金项目评审和绩效考评等改革措施后,对事业单位进一步加强国有资产管理的新要求。但在一些高校的管理实践中,尚存在财务、资产部门如何看待这种要求,如何按照要求调整工作内容的问题。本文试图通过财务视角,以实例说明高校资产管理与财务管理结合的必要性。
一、财务管理理念的变化,对资产管理工作产生重要影响
(一)各类资产的形成,必须建立在以资金为约束的事业发展格局内
高等学校资产的概念,早已不是“资金的实物形态”了。按照“办法”中的规定,资产是指学校所占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称。其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。中国社会三十多年的改革开放,对高校财务管理理念的影响是巨大的。其中之一就是必须尽快摆脱“重钱轻物”的思想,迅速完成从单一金融资产管理向全面资产管理的转化。
请看近年发生在高校的一个典型实例:以下为XX大学校财字[2007]9号文件:
“校内师生员工:自合校到2004年底,我校的财务环境是相对宽松的。当时的资金供求缺口一方面 可以通过向银行贷款予以弥补;另一方面,学校科研经费等沉淀资金也被大量用于周转使用。当然,伴随宽松的经济环境的是我校巨额的内外债务。鉴于我校的财务风险较大,并经国家审计署审计意见披露,国家决定,从2005年开始,我校新增银行贷款必须上报教育部批准。未经批准,不得贷款,否则将追究责任。对此,我校近两年是按规定办理和执行的。也正是在这种背景下,以前年度占用的科研经费的沉淀资金以及当年收支缺口再也不能通过贷款来解决了,不仅如此,从 2005年起,学校步入了付息高峰,每年支付的利息多达1.5～1.7亿元,学校的可支配 资金大大减少。在这种收入不能以外部融资弥补,现有可支配资金每年又减少1.5亿元左右(利息支出)的背景下,学校财务每年能够用于安排的经费及相应可用于周转的资金相当于减少6亿(2001—2004年年均贷款收入4.6亿元,加上现有收入中每年要拿出1.5亿元付息,总计在6亿元以上)。也因此财务困境从2005年开始就逐步显现。尽管为了缓解财务困难,学校尽最大努力从财政部、教育部、地方政府等相关部门争取了大量资金(如2006年就额外争取资金1.05亿元),同时想尽办法节支,如预算压缩10%~20%,预算执行中再尽量节省(2006年节省6 757.37万元),但学校规模大,各方面的资金需求也非常大,增收节支的成效很难体现,学校资金入不敷出的情况日趋严峻。
为集思广益,尽快解决我校财务困难,我们迫切需要向广大师生征集具有建设性 、操作性强的合理化建议。为此,我处拟召开专门座谈会。我们诚挚地希望热爱XX大学的广大师生踊跃参加。”
应该看到,上述文字实际是校财务部门以通知形式向外界发出的“财务破产”信号。通过文中披露的利息可以估计,该校当时的贷款规模应在几十亿元。进一步追溯分析有关情况不难发现,引发“财务破产”的导火索不是财务日常运行出了问题,而是贷款购建大型固定资产——建设新校区所致。
目前,高等学校的办学资金来源已从原来的九类,即财、税、费、产、社、基、科、贷、息,基本稳定在三类,即财、费、贷。通常情况下,财政拨款和学费收入主要用于维系学校运行的业务费开支和公用支出上,购建类似新校区这样庞大的固定资产,除了申请政府投资以外,近十年来大多依靠商业贷款。巨额的商业贷款在迅速成就学校事业的同时,也会给校级财务带来大额的、固定的利息和本金支出,这对一直以事业单位“收支平衡,量入为出”的财务管理理念为指引的高校财务系统来说,无疑是一个前所未有的挑战。以上实例表明,我国的高等学校在按照国际化标准建设学校的同时,必须注重学校管理的法制化和规范化,无视资金的必要约束而作出的发展决策,最终将影响学校事业的顺利发展,随之带来的财务成本、管理成本甚至政治成本也会是巨大的。另外,评判一个单位财务运行和管理的好坏的因素已不再局限于原有的财务工作,学校的其他工作尤其是有关资产形成、使用和处置等方面取得的成绩或出现的问题,也会影响到财务状况及其管理质量。
(二)各类资产的使用和处置,必须辅以安全为目的的资金内控制度
近年来,各高校资产的总值总量都有大幅度增加。同时,高校管理体制的进一步改革,使其对资产的自主支配权也在进一步扩大。相比而言,资金的增加、权利的扩大因没有相应的管理和制衡机制加以约束,导致一些高校接连发生不应发生的问题。事实上,伴随着高校内部管理体制改革不断深入,事权与财权分离或结合的讨论也一直在延续,但令人信服的结论性成果始终没有产生。这是因为不同高校所处区域的经济社会发展水平、所属的政府部门以及高校自身所处的发展阶段不一,使得高校内部对财权、事权关系的理解和处理不尽相同。但是,对建立健全以资金安全为目的的内控制度的需求同样迫切。这不仅是财务管理的需要,也是资产管理的需要,甚至是保护管理者的需要。
再看近年发生在高校的又一实例:
XX大学为筹集办学所需资金,于某年分三次与S公司签订《委托资金管理协议》,将1亿元资金交由该公司在股票二级市场进行运作。S公司收到学校资金并购买股票后,将所购股票用于质押融资。2003年下半年质押的股票被相关证券公司陆续强行平仓,款项被划走,S公司的当事人潜逃。XX大学向公安机关报案并通过民事诉讼等渠道进行了追款,但该大学至少损失3 758.83万元已成事实。中纪委、教育部相继介入调查,有关责任人之后受到处理。
我国的公办高校一般属全额拨款事业单位,以财政资金为主的办学经费,不具有营利性和增值性,而具有一定的限制性。货币性资产是学校最活跃的资产。出现以上问题,不仅是对学校内控机制的拷问,也是对新形势下健全内控机制的呼唤。笔者通过对近期高校内、外部审计查处的问题的归纳,发现问题多发部位已从会计核算违规、预算管理失控、内部控制不严逐步转移到资产管理失当上。这从另一个角度再次提示了财务与资产管理相结合的必要性。高等学校资产负债简表项目列示的审计问题汇总如表1所示。
高校近年来取得的改革、建设和发展的成就有目共睹,同时也在不同程度上累积了一些深层次的突出问题。高校的流动资产、固定资产的形式越来越丰富,无形资产的增长速度越来越快速,在着手总结以往对外投资经验的同时,又面临着新的产学研投发展模式,这就要求高校面对新的发展环境和问题时,在立足法人资产即大资产概念的基础上,对学校所占有、使用的各种经济资源的管理做认真梳理,分析以往管理模式所制造的“条块分割”带给财务、资产等部门在管理上的“缺位”、“错位”,并对学校整体经济运行过程中的操作失范、机制失灵、监管失效等问题做加强内控方面的思考。
二、财政改革内容的变化,要求资产管理与财务管理紧密结合
(一)财政改革关注的重点已从“货币形态”转向“实物形态”
为推进教育事业的发展,近十年来财政资金在教育上的高投入有目共睹。在教育财政管理上,政府的主导地位也是显著的。财政部门相继出台部门预算、财政资金国库集中支付、政府采购、专项资金项目评审和绩效考评政策,从资金规模、支付手段、采购方式和内容、资产配置和总体效益上一步步“关口前移”的同时,完成了从“分配财政”向“效益财政”的转化,即财政改革关注的重点从预算单位资金规模的控制过渡到其总体效益评判(如表2所示)。
(二)新的财政政策明确要求资产管理与财务管理结合
“办法”提出的预算单位资产管理与财务管理相结合,是继上述系列改革措施后,加强事业单位国有资产管理的新要求。这对于高校近年来出现的资产配置不合理,资产使用效率低,部分资产流失严重以及资产管理体制不完善,不能跟进学校事业发展的需要等问题提出了制度指南,与以往制度相比内容更具体,要求更明确。如:明确管理原则,提出资产管理与预算管理相结合、实物管理与价值管理相结合的新理念,对于限额以上资产购置,要先经审批方可纳入预算,资产处置批复是财政部门重新安排预算的参考依据;严格控制原则,提出资产配置与部门预算相结合,拟购置资产须报同级财政部门审批同意后,方可列入部门预算;强化使用范围,严格控制国有资产有偿使用。对出租、出借、担保和对外投资等行为规定了控制和审批程序,并按照非税收入管理的有关规定,结合事业单位财务制度改革的方向,加强对学校资产处置收入和有偿使用收入的管理等。此外,要求建立和完善国有资产管理信息系统,对资产实行动态管理;主管部门和事业单位要积极推动资产的有效整合和共享共用,长期闲置、低效运转或超标准配置资产进行调剂等。
三、高校改革的不断深入,对财务、资产管理提出了更新更高要求
当高等学校走出“象牙塔”,穿过“独木桥”,逐渐融进社会,并参与全球化教育竞争的时候,其管理模式也在发生变革。随着市场经济体制在我国的进一步确立,市场经济的无形之手已经日益深刻地影响着社会的方方面面。与企业、政府的改革力度相比,高校的改革落后于社会的变革,高校的管理形式在某种程度上是政府管理职能的一种延伸,在教学、科研、人事和分配制度,以及资产、财务管理等方面与目前的市场经济不相适应。因此,近期正式发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确提出,“随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向……适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度……在高等学校试行设立总会计师职务,提升经费使用和资产管理专业化水平。加强学校国有资产管理,建立健全学校国有资产配置、使用、处置管理制度,防止国有资产流失,提高使用效益。”
国外高校的“市场化经营学校,国际化建设学校,人本化发展学校,法制化管理学校,社会化推动学校”应该是对现代大学制度比较好的诠释。谈到“经营”,即便是从高校财务视角看“经营”,也不会是以营利为目的的一般意义上的“经营”,而是强调学校必须要精心地运作和管理,管理者要注重资源意识、绩效观念的建立,并创造出与之相配的新的管理模式。
(一)重识资产概念,建立资源意识
前面提到,高校资产即学校所占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源。其表现形式为现金、银行存款、材料、固定资产、无形资产和对外投资等。资源是可以产生效益的,这里的效益不仅是经济效益,也有社会效益,其形式也不仅仅是现金或银行存款。从高校资产的新定义可以发现,目前资产、财务部门的管理内容均涵盖于此。随着经济环境的变化,各项内容所发生的业务也在拓展,不仅关注各项资产的形成、使用、处置,而且其产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和报告等都被包含进来。
管理实践告诉我们:财务、资产有时是一个问题的两个方面,即财务状况反映的是资产经营结果,资产状况反映的是财务管理水平。建立必要的资源意识,通过经营学校的各类资产而产生效益,进而创造事业发展所需的现金流入,应该是财务、资产管理部门的共同追求。
(二)完善管理制度, 强化绩效观念
“办法”为加强事业单位资产管理提供了制度基础和法律保障。但要实现资产管理与财务管理结合,需要有针对性的制定一系列与国家制度法规,学校管理理念和具体管理特点甚至管理幅度相配套办法和细则,强化法人资产形成、使用和处置过程的责任观念和绩效观念,并对资产评估、收入管理等新的业务内容进行界定和规范,以促进高校资产管理的制度化、规范化和科学化。●
【参考文献】
[1] 财政部.事业单位国有资产管理暂行办法[S].
[2] 康宁.中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新[M].教育科学出版社,2005:139.
张耘教授简介
张耘,1962年10月生于北京。汉族,中共党员,硕士,毕业于首都经济贸易大学(原北京经济学院)财政贸易系财务会计专业。
现任北京工商大学副校长、硕士生导师,兼任北京市会计学会理事,北京市高等教育学会常务理事。主要研究领域为财务会计理论实务、事业单位财务管理。主持完成《事业单位国库集中支付体系研究》、《北京生产性服务业辐射力研究》等市级课题。发表《完善公共教育财政体制的现实思考》、《论报表信息的会计真实与客观事实》等多篇论文。曾被评为北京市高校优秀青年教师、北京市优秀教师。
