申请世界文化遗产。大遗址因占地面积大、利益诉求者多等客观因素造成。其实际管理工作难度较大置身于地方城镇化发展和民众利益的诉求，笔者归纳大遗址的保护所面临的主要困境如下：
遗产保护的资金投入较少，保护措施不合理：政府口头重视遗址保护的同时，却在实际行动上不作为，而老百姓出于自身当前利益考虑，很难自觉地保护大遗址，使大遗址保护陷入困境。大遗址保护区内限制农民建设房屋给农民生活带来了负面影响，这使农民对大遗址保护产生抵触；政府在大遗址方面财政预算偏少，没有专项保护资金，以及必要基础设施的投入不足；少有社会团体和民间组织建立遗产和遗址保护基金会，对于遗产和遗址的调查、评估、研究、教育、宣传等项目的关注度很少；大遗址保护措施的操作性不强，技术层面的保护措施、管理层面的保护举措错位，大遗址常常陷入恶性循环，最后面临自然和人文的双重威胁，破坏越来越严重。
保护监管能力低，亟待提高：人为因素的破坏也使大遗址保护陷入困境，如城乡建设发展带来的破坏、不合理的旅游开发利用以及在经济利益的驱使下的文物盗窃等；亟待提高的大遗址的评审机制。不要仅仅为了申遗而评审，更要注重申遗成功后的评审，可包括遗址的维护程度等级评价、历史风貌的保持程度等项目，通过开展遗址的后期监测，强化遗产地的长期保护和科学保护；文物遗产和考古遗址信息管理系统有待完善，对遗产资源的保护状况和规划实施情况进行遥感动态监测，积极推进遗产数字化管理基础工程建设，完善技术服务支撑体系，全面加强遗产保护的科学研究；亟需建立健全世界遗产保护利用的专家咨询制度。建议设立国家世界遗产管理的决策咨询机构，由有关专家组成委员会，对世界遗产保护进行第三方独立监督，评估、论证、审查遗产保护规划和建设、维修工程等可能影响世界遗产价值的重大事项，为科学决策提供有力支持，并防止政府权力的滥用；缺少分级分类管理机制。对此应尽快按价值等级建立和实行遗产的分类和分级管理制度，以确保不同类型、不同等级的遗产能够得到有针对性的不同管理，包括各自相应的管理制度、管理标准、营销系统、监测系统等。比如可以像某些发达国家那样，组建“国家遗产管理局”或“国家遗产委员会”，走单一部门主管之路。对于低级别遗产可施行地方管理为主的遗产管理体制；应让社会公众参与到大遗址的保护监督。鼓励社区民众、新闻媒体及民间保护组织主动参与保护监督，建立公开透明的舆论监管渠道和信息沟通机制，加强资源保护的民间监督。
多部门重复管理，互相掣肘：大遗址保护涉及的管理部门很多，我国的遗产管理组织结构和西欧国家有很大区别，西欧国家是典型的直线制，而我国的遗产管理直接涉及到8个部门，分别是文物局、农业部、林业局、海洋局、旅游局、宗教局、国家民委和水利部，他们在各自业务范围内主管文物类、农业类、自然保护区类、海洋水下考古类、A级以上风景区、寺庙道观、民族文化类、水利风景区类等不同类型的自然与文化遗产，各自为政，互有重复；我国的遗产管理还间接涉及到发展改革委、住房和城乡建设部、财政部、环保部、国土资源部等8个部门。而文化部是国家文物局的上级主管部门，指导国家文物局业务工作，同时又负责非物质文化遗产申报、审核等。教育部是联合国教科文组织与中国政府联系单位。每个部门都拥有对遗产的管理职能，谁都能够管理，条块分割严重。甚至公安、工商、海关等部门在其职能范围内也承担着相关职责。
早在2004年，九部委就联合发布了《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》其中提出：要提高认识，端正世界文化遗产保护管理工作的指导思想；强化责任，加强对世界文化遗产保护管理工作的领导；加大力度，全面推进世界文化遗产的保护管理工作。但是，在现在的管理模式下，容易造成部门之间相互推卸责任的情况，同时，每个部门所追求的利益不同，也容易产生矛盾。例如，从旅游业的角度来看，自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业所利用的事物都可视为旅游资源。所以国家旅游局看重的是挖掘世界文化遗产背后的旅游资源；国家文物局可能更看重世界文化遗产的保护，二者之间存在明显的差异，这很容易引起平行各部门之间的矛盾，也会导致国家提出的新政策无法顺利的实施。各部门间的相互牵制，互相掣肘，这就使遗址保护长期陷入被动局面。重视大遗址的保护目标与保护大遗址实际行动之间形成不可避免的内在矛盾，使大遗址保护陷入困境。
宣传、教育、培训和研究力度不足：遗产保护方面的舆论宣传较少。公众在文大遗址保护的法律、法规及公约等方面知识匮乏，保护意识较弱，更多的只是参观及游览，而达不到参与和保护；缺少世界遗产保护的公众教育。全国中小学对于大遗址保护的科普教育几乎为零，青少年对世界遗产保护的认知缺乏。建议在大学教程内可增加遗产专业选修课程，激发与培养公众对世界遗产的尊重，加大对世界遗产保护手段和法律法规的教育；缺少世界遗产保护的专业管理人才培训。相关领域的专业人才不足，无法达到科学有效的保护和监管。
文物遗址保护的法律、政策措施
有人认为，大遗址保护必然要牺牲地方经济利益。关于“大遗址保护必然要牺牲地方经济利益”的说法，笔者认为不妥。
从理论上讲，大遗址保护应与地方经济利益互利共生，当遗产得以良好的保护应该促进地方经济利益的发展，试想一个已经面目全非的大遗址，其旅游价值将下降，想必对于大众来说是没有任何吸引力的。另外，如果遗产区居民基本生活需求无法得到满足，他们眼中看到的不是大遗址承载的辉煌，那么保护工作的难度必然增大。农村城镇化与大遗址保护有内在的矛盾，但是大遗址要保护，地方的经济利益也不能牺牲，应该在两点之间寻找一个平衡点，不能单纯地保护遗址，牺牲地方经济利益，也不能为了地方经济利益而放弃保护大遗址。应该立足于遗址保护的基础上，兼顾地区经济发展和民众切身利益，在争取民众对遗址保护的支持与理解的同时，做好遗址保护工作，实现双方共赢。
从具体法律、政策实操措施上讲，目前我国已有不少关于大遗址保护的相关法律和政策，如《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》《中华人民共和国文物保护法实施细则》《中华人民共和国文物环境保护法》《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》《中国文物古迹保护准则》《文物保护法实施细则》《国家考古遗址公园管理办法（试行）》《风景名胜区管理暂行条例》等。政府应该听取多方意见，不断完善管理体制和具体制度，密切管理部门与保护区内人民群众的联系，积极解决双方的矛盾，使遗址保护工作争取得到人民群众的支持与理解。另外处理好两者间的关系还能促进城镇化建设的发展。
实施法律、政策效果评估：目前有关大遗址的文件多为国家文物局颁布和制定的，其多以“准则”“要求”“办法”“条例”等文件形式出现，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，不是严格意义的国家正式行政法规；相关法规文件涉及内容的广度与深度不足，可操作性有待提升。现行的法律文件内容往往以明确保护的对象、保护的内容与方法为主，而对保护运行过程中具体管理操作所涉及的法律问题不够明确，如保护、管理、监督的机构设置，保护资金的来源和利用方式，以及违章处罚措施等均无具体内容，容易造成执行不力，甚至错误执行的后果。
（作者系首都经济贸易大学工商管理学院旅游管理系党支部书记，主要研究文化地理、文化产业与遗产旅游等。）
