摘要：我国自2007年起全面实行农村最低生活保障制度，较好的解决了农村特困居民的温饱问题，保证了他们的基本生活需要。然而，当前农村低保制度依然存在着诸多问题，这些问题严重影响到我国农村低保制度的有效运行；因此，进一步改进和完善低保制度，加快农村救助制度建设的步伐，对于缓解贫困，缩小贫富差距，稳定社会，构建和谐社会具有任重道远的意义。
关键词：公平与效率 农村 最低生活保障制度
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2012）010-126-02
农村最低生活保障制度是国家和社会对生活在最低生活保障线下的农村居民提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救济制度。我国是一个农业大国，农村居民人口占全国总人口的60%以上，而贫困人口主要集中在农村；解决农村的贫困问题一直是我国政府和社会各界共同关注的问题。2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》，要求將符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围内，稳定、持久、有效地解决全国贫困人口的温饱问题；这标志着我国开始进入全面推进这一政策的新阶段。但目前我国城乡存在差异，农村最低生活保障制度的实施仍然处于起步阶段，时刻面临着艰难的考验，为切实解决农村长期发展的后顾之忧，有必要进一步改进和完善农村低保制度，这对于缓解贫困、改善民生、构建和谐社会都具有重大意义。
1 公平与效率并重是建立农村最低生活保障制度的价值基础
1.1 坚持公平与效率并重原则
2010年3月10日，温家宝同志在答记者问说：“社会公平正义，是社会稳定的基础，公平正义比太阳还要有光辉。”
社会公平对于社会稳定，发展和个人发展都具有重要意义，有了公平，社会才能为人的发展提供平等的权利和机会，每个社会成员的生存和发展才有保障；有了公平，个人才能通过诚实劳动得到应该获得的东西，满足自己合理的期望，从而充分调动个人的积极性。
效率和公平是发展社会主义市场经济相辅相成，不可或缺的关系。效率优先，兼顾公平。我们要在强调效率优先的前提下，更加注重公平。这样，整个社会才能各司其职、各尽所能、各得其所，共同推动社会的持续发展。
1.2 公平与效率并重是社会主义新农村建设的核心任务
为了维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有权从国家和社会获得物质帮助。社会的目的就在于尽可能的给予自己国家的每个成员必要的福利，保证每个成员能够满足自己真正的需求；那么，我们就应当将公正，不偏不倚的原则运用在收入和生活的其他方面的分配上。建立农村最低生活保障制度必须秉着公平和效用并重的原则，才能科学和全面的推进小康社会的发展，这将成为新农村建设的核心任务。
2 现阶段农村低保制度存在的问题
2.1 对保障对象和保障标准界定不规范
农村最低保障对象的标准是那些家庭人年均收入在最低保障线之下的成员，但由于农民收入的特点复杂多变，很难科学确定。例如：农耕收入难以准确计算，受天气影响的农作物价格变动频繁；农民经常短期外出务工，数量难以统计，并且存在不稳定性；有些子女不赡养父母并与父母分开生活，父母申请低保的情况；还有“关系户，人情保”，诸如此类的情况都使得保障对象的选定十分困难，并且由于农村养老制度远未普及，那些年老多病、丧失劳动能力和经济来源的老年人口的生活、就医、子女求学等方面的困难加大，而保障标准在一部分地区存在“一刀切”的情况，各地区农村发展情况不同，因此政策的落实很难。
2.2 资金筹集难度大，法律体系不健全
资金已经成为制约农村保障事业发展的“瓶颈”。最低生活保障制度建设制度的最大制约障碍就是资金，最低生活保障资金由县（市）和乡两级财政共同承担，但由于中西部发展较落后地区财政困难，短时间内无法根本上改善，无力为农村“低保”保证基本的需求。从目前实施的情况来看，主观层面上，部分政府基层部门对农村低保工作的重要性认识不足，资金管理混乱，导致资金被挤占甚至挪用；客观层面上，低保资金来源单一，目前完全依赖于财政投入，而且没有相应的政策法规和必要的约束手段，因此国家的政策难以实施，农民得不到相应的补贴。再者，农村最低生活保障在法律的制定上严重滞后，至今没有一部与农村社会保障有关的全国性法规，只是在相关的法律法规中提到了一些条款，法律不健全，可操作性也不强，这让农村低保制度陷入了无法可依的尴尬境地。
2.3 低保层次低，范围小，覆盖面窄
现行救助标准存在的主要问题：（1）标准制定不科学，北京市2011年城市“低保”家庭月人均标准是480元，而农村家庭月人均标准是300元；在目前物价上涨的状况下，这样的标准根本不能保障农村“低保户”的基本生活，尤其是对那些常年多病卧床、残疾、丧失劳动能力，无依无靠的孤寡老人更是如此。（2）标准的规定基本上还是以个人为对象，很少考虑到家庭规模和家庭结构的问题；例如，有些家庭本来不是低保对象，可由于突发事件导致家中劳动人口减少，亦或彻底丧失劳动能力的家庭，相关部门不能及时统计，这就导致本应接受低保的人群失去了权利。（3）区域发展不平衡，各地区低保标准差距较大；由于我国的现状就是西部地区相对落后，贫困人口占全国人口的比例较大，因此，国家制定低保的标准并不适应各地区的具体情况，存在着较大的差异。在农村，很多低保标准的设定基本上是针对特困户的救助标准的基础上，参照当地居民基本生活水平和财政支出能力制定的，比较普遍的情况就是“以钱定人”，这就导致了农村最低生活保障标准偏低的情况发生。
2.4 农民保障意识差
传统的保障观念与救助理念，阻碍着农村最低生活保障制度的发展和实施。由于受传统道义观的影响，农民对低保制度认识不清，由于我国农村低保制度突出了国家和集体对被保障对象的给予和帮助，而被保障者自身没有正确认识到责任和权利，导致了责、权。利三者的分离，使得农民养成了依赖国家和集体的心态，从而削弱了自身保障的意识。还有很大一部分农民对参保心存疑虑，担心国家政策变动，自己参保的钱没有保障，怕今后存在“不保、不管”的情况发生，因此不愿意参保。
3 公平与效率并重原则下完善农村最低生活保障制度的对策
公平和效率并重是构建和谐社会的基石，建立健全农村社会保障制度是实现公平与效率并重的保证。
3.1 完善农村最低生活保障制度法律和法规建设
任何一种制度得以稳定、实施、规范的基础和前提就是有完善的立法，农村最低生活保障制度也需要相应的法律保障，立法的完善已势在必行。我国至今还没有一部成熟的法律，为了保证农村最低生活保障制度的实施，急切需要制定一部《农村最低生活保障法》，在最低生活保障基本法中对农村最低生活保障的基本原则、“低保”的保障对象和范围、申请审计程序、保障基金的筹集和管理、基层保障机构的设置、公民享有社会保障的程序、侵害公民社会保障权利行为的处置办法等做出具体的规定，使农村最低生活保障制度真正有法可依。同时，还要抓紧制定与农村最低生活保障制度相配套的法律法规和实施细则，加强其稳定性，科学性和可操作性。各地区也应积极参照最低生活保障法制定适应本地区的规章制度，明确规定对保障对象在生活、医疗、教育等方面给予照顾的方式，并且规定对受捐助者的组织和个人的具体优惠方式，这样才能保证制度进行的有效性和持续性。
3.2 建立多种筹集基金的机制，丰富和畅通渠道
社会保障资金是农村最低生活保障制度建设的核心问题，资金的投入是建立农村最低生活保障体系的重要保证。可通过以下渠道解决：（1）中央和地方财政都适度地调整财政支出的结构，提高社会保证资金所占的比例，加大对农村最低生活保障资金的投入，相应的财政部门明确各自的投入责任和分配比例。（2）学习借鉴国外的经验，开征社会保障税，实行税款专用，统筹社保基金，在完善现有的财政投入和支出的基礎上，充分运用税收和财政支出的方式，将个人所得税，娱乐税，消费税等的一定比例用于社会保障事业。（3）整合部门资源，当前，在农村社会保障领域，民政、卫生、计生、劳动、扶贫等部门多头管理，建立统一的农村社会保障管理机构，统一政策、规划、管理，逐步提高社会保障资金的使用效率，提高基层政府部门的应变能力，从而使农村社会保障工作规范化，科学化，系统化。
3.3 实事求是，因地制宜，循序渐进
目前农村全部建立最低生活保障体系尚存难度，这是一项庞大的系统工程，涉及方面广，涉及人口多，不能一蹴而就。应从实际情况出发，处理好国家、集体、个人这三者之间的关系，要在国家的大力支持和协助下，依靠社会力量和社会各界组织的帮助来发展社会保障事业，提高农民的积极参与和责任意识。从长远目标看，我国最终要实现城乡社会保障体系的统一，我们既要正视城乡存在的差异和问题，特别是对失地农民转移到城镇之后的社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨的方式，还要处理好城乡居民之间隐藏的矛盾，诸如养老、子女上学、看病等问题。更要处理好物质保障和服务保障之间的关系，既要做好物质上的重要保障，满足农民基本生活的需要，还要积极完善社会保障服务工作，建立一个覆盖面广，功能齐全，制度规范透明的农村社会保障信息服务网站，能让老百姓随时了解和监督。根据农村自身的特点和地域发展的情况，逐步推进，走“渐进式”的发展道路。
3.4 增强农民的保障意识，重视农民的主体性
突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，是建立和完善农村社会保障体系的前提，只有先从思想上改变对“低保”的认识，才能从情感上接受。开展农村最低生活保障工作要多顺应农民的要求，争取满足多数人的心愿，尊重农民的感情，维护农民的权利，做事留有余地，以适应当地经济发展的水平，考虑农民心理上和物质上的承受能力。充分重视农民在新型农村发展中的主体地位和重要作用，通过建立社区文化中心，创建社会保障服务网站，开展宣传教育活动，逐步提高农民的思想认识、科学文化知识以及道德修养水平，帮助农民自己树立主人公的使命感和集体荣誉感，使他们真正的融入到建设新型农村的事业中来。
作为一项具有中国特色的社会救助制度，农村最低生活保障制度对于农村贫困人口的保障和全国经济的发展都具有重大的意义，在对现行的制度进行研究后，只有建立和完善农村社会最低保障体系，才能为公平和效率的有机统一奠定基础；只有公平和效率并重，才能促进经济社会的协调、健康发展，这是建设和谐社会的基石。
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