摘 要:目前,我国义务教育发展存在失衡的现象,其原因是:义务教育阶段受教育权实现的不平等现象突出;义务教育投资具体表现为义务教育经费不足;受教育权保护制度不健全;义务教育学生失学、辍学和教师流失严重;执法不力,教育监督体系不完善。促进义务教育均衡发展对策是:尽快制定《教育投入法》,以明确各级政府的教育投资责任;健全受教育权程序保护立法;根据社会的发展及时修改《义务教育法》、《教育法》等教育法律文件;重视教育立法,加强教育投资监督;建立责任清晰的财政转移支付制度。
关键词:教育法学;义务教育;均衡发展
中图分类号:G620
文献标志码:A
文章编号:1002-0845(2010)07-0013-02
在实行改革开放、建立社会主义市场经济的今天,伴随着经济的迅猛发展,教育尤其是义务教育越来越受到重视。义务教育是各级各类教育的基础,是教育和社会发展的重中之重,与人民群众的切身利益息息相关。因此,本文拟从法学上,探讨教育均衡发展的制度建设问题,期望能为实践领域义务教育公平做出一定铺垫。
一、我国义务教育发展的不均衡现状
我国在普及义务教育方面取得了举世瞩目的成就。2005年,全国普及九年义务教育的人口地区覆盖率超过95%,小学学龄儿童入学率达99.1%,初中阶段毛入学率达到95%。但由于我国地区之间、城乡之间经济社会发展的不平衡性,加上义务教育办学和管理体制的地方化等原因,义务教育领域非均衡发展的格局依然明显,主要表现在地区之间、城乡之间和区域内部学校之间发展差距大。除了城乡教育经费上的差距之外,还存在诸如生均教学仪器设备值上的差距、中级以上职称教师比例上的差距以及办学理念、管理水平上的距离等。微观层面,我国义务教育发展不均衡则体现为同一区域、同一城市中学校之间的差距。学校之间教育资源分配的差异最突出的表现是“重点学校”与“非重点学校”享有不同的教育资源。实力雄厚的重点学校具有较高的教育质量主要是得到政府的重点支持,享有较高的声望,而非重点学校与重点学校之间在物质资源、人力资源、生源上都存在差距。在教育经费方面,重点学校的经费由省(市、自治区)直接拨款,并且按照较高的标准配置办学条件,充实教学设备;在师资方面,选择优秀的师范院校毕业生到重点学校任教,增加高级教师和骨干教师比例;在招生方面,允许重点学校择优录取新生等。义务教育的基本特征是强制性和免费性。1986年颁布实施的《义务教育法》并未对各级政府义务教育经费的分担责任做出明确规定,其中《义务教育法》第十条规定“国家对接受义务教育的学生免收学费。”但是该法第十二条是关于义务教育经费筹措的条款,规定“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例,应当高于财政经常性收入的增长比例,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”,没有对每一级政府的责任做出具体规定。实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。目前的做法是“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”,但相关规定中对“地方负责,分级管理”没有具体的说明。
二、教育法学视阈下义务教育发展不均衡的原因分析
1.义务教育阶段受教育权实现的程度不均衡
分级管理和以县为主的投资管理体系是我国义务教育实行的主要体系,实施义务教育的责任和义务主要交给地方,义务教育的普及与发展取决于各地区的经济发展和财政收支状况。城市的义务教育普及度要高于农村,相应的城市义务教育阶段受教育者受教育权的实现程度也高。除了城市农民工子女受教育机会不平等的问题在当前十分突出外,地区之间、城乡之间也存在着种种不平等的现象。地方经济发达,财政收支好,义务教育普及程度高,受教育者受教育权实现程度高的地区义务教育的普及和发展,比之实现程度低的地区要好。
2.义务教育经费不足
国家投资重心过低、投资主体权责不清和投资不平衡,表现出了政策化、非规范化,体系不完善。
3.受教育权保护制度不健全
我国教育立法长期以来较注重国家教育权的保护,却忽视了对于学生受教育权的保护,没有给予学生主体性地位,导致学生学习中的被动、服从和从属性。权利实现的程序性保护很弱,在司法救济方面,很少把受教育权的保护纳入行政诉讼的受案范围。
4.义务教育学生失学、辍学和教师流失严重
经济因素成了教师和学生流失的重要因素。相关资料显示,我国农村初中平均辍学率接近40%。义务教育中乱收费,拖欠教师工资,教师工资低、地位低和教育质量低,是学生和教师流失的主要原因。
5.执法不力,教育监督体系不完善
教育行政机关缺乏外部机制的制约,容易造成教育腐败。教育法没有把社会力量、家长纳入监督主体的范围。
三、促进义务教育均衡发展的对策研究
1.尽快制定《教育投入法》,以明确各级政府的教育投资责任
随着国家财政收入的大幅度增长,对义务教育的投入不断加大。我们应扩大立法范围,弥补教育立法空白,并且以此为契机,将政府财政投入纳入法制化轨道,用法律的力量来规范政府的教育投资行为。首先,应纠正法律在权责、投资比例等方面规定不清的现象,以确保义务教育阶段受教育权实现的经济基础。使义务教育经费投入规范化、制度化和法律化,解决教育经费严重不足的问题,确保义务教育经费有稳定来源,消除侵占、挪用教育款项、教育乱收费等现象。尽量避免国家投资由于政策改变而改变的不稳定性,并且严格制定规范义务教育经费的来源、比例、用途等环节的教育财政法和教育行政法。其次,在教育法律中应规定城市中小学教师到农村义务教育学校任教的定期轮换制,对学校权力和教师权利的授予、运行、制约机制及责任承担等问题予以立法,以保障城乡与学校之间受教育者享受平等的师资资源。消除学校或教师盲目滥用权力或权利,侵犯学生受教育权的现象。最后,需要在法律中规定进城务工的农民的子女就学的有关制度(如流入地管理为主、取消户籍限制、多元办学等),保障他们接受义务教育的权利,确实解决城市农民工子女的义务教育问题。
2.健全受教育权程序保护立法
在教育法律中明确规定受教育者控告主体的资格、程序、期限、期间等,学校制定的规章制度以不侵犯学生的受教育权为前提。应完善我国受教育权的程序保护立法,要适当限制学校的制定权——即学校制定规章制度要适用法律保留原则。规定对义务教育阶段受教育权义务主体法律责任追究,把受教育权纳入行政诉讼范围,建立起申诉与诉讼、复议与行政诉讼的联系。除了由教育行政机关给予行政处罚、行政处分外,还要建立受教育者或家长对行政机关法律责任追究的控告机制。对受教育权的立法保护实行法律保留原则。根据世界各国实践,在承认学校制定规章制度合法性地位的基础上,只要规章制度侵犯学生受教育权,学校就无权做出规定。
3.根据社会的发展及时修改《义务教育法》、《教育法》等教育法律文件
(1)实行全部免费义务教育。据全国政协委员林兴先生推算,就我国目前情况看,实行全部免费义务教育已具有可能。“就全国看来,当前义务教育阶段在校生合计约1.93亿人,按每年每生250元计算,则年费用为482.5亿元,占2002年国内生产总值的0.46%,占2002年中央政府财政收入的4.64%。因此,适应时代发展的需要,及时修订《义务教育法》中不适宜的规定,把《2003～2007年教育振兴行动计划》中提出的“两免一补”(免杂费、免书费和补助寄宿生生活费)纳入法律规定,依法保护义务教育阶段(尤其是这个阶段的贫困生)受教育权的实现,应是当前的一个迫切的任务。温家宝总理在今年的政府工作报告中承诺,从今年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费。
(2)上移投资重心,规范转移支付。要改变低重心投资体系,规范转移支付制度,修改教育法律,明确以中央和省级政府投资为主,同时建立中央财政对经济困难地区义务教育经费的专项转移支付制度。
(3)贯彻教育机会平等的原则。我国经济、教育的发展水平还不高,各地发展又很不平衡,尽管《教育法》对《宪法》中教育的机会平等性作了具体规定,由于各级各类教育领域实施教育机会平等的状况及保护措施差别仍然较大,贯彻教育机会平等的原则应当区别各地区、教育领域和社会群体的不同情况分别做出规定。
4.重视教育立法,加强教育投资监督
从我国教育投资管理的现状来看,在决策、执行、监督的完整链条中,监督是最薄弱的环节。据《光明日报》报道,在2004年3月召开的全国人大会议期间,国务委员陈至立说,中央财政将投入100亿元启动西部地区“两基”攻坚计划,她最担心的就是监督问题。为保证有限的教育经费能够真正发挥其效用,就必须把监督置于和决策、执行同样重要的地位,加强对教育投资活动全过程的监督。因为监督薄弱容易滋生教育腐败行为,导致有限的教育资源利用效率低下,最终影响基础教育的健康发展。监督既能在一定程度上遏止教育腐败现象,也能增强社会各界对教育投资的信心,激发公民对教育产生更大的投资热情。因此,教育投资活动的监督已经受到社会广泛关注。对各级各类学校的监督,目的主要是规范学校的收费行为,遏止乱收费现象的发生,并促使学校对教育经费进行合理使用。对地方政府的投入情况进行经常性监督的主要目的在于减少地方政府在教育投入中的主观随意性,增强其科学性。政府对教育的拨款可能会受到财政收入的丰歉、领导对教育的重视程度以及财政部门与教育部门的关系协调程度等因素的影响。从某种意义上说,由于社会成员的分布广,接触面大,信息渠道多,因而社会对教育经费的投入和使用的监督将是一种更全面、更深刻的促进。因此,教育行政部门和各级各类学校都要高度重视社会对教育经费的监督,充分研究社会的反馈信息,不断提高教育投入的利用效益。
5.建立责任清晰的财政转移支付制度
目前,我国基础教育采取的财政体制是以地方政府财政负担为主、中央和省级通过财政转移支付形式给予地方补助的模式。这样使得地方基础教育的发展完全依赖地方经济的发展和地方政府的财政收入,致使地区之间经济发展的不平衡就直接导致基础教育发展的不平衡。因此,地方财政的好坏直接影响了教育的投资,进而助长了教育的不均衡。为了减小区域内基础教育发展的差异,在中央、市、区(县)、乡镇各级政府基础教育公共投资中,有必要强化中央和省级政府的投资责任。
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[4]周济.我国教育改革发展与公民受教育权的保障[J].人权,2004(2).〔责任编辑:曲阜文〕
