摘 要：城乡教育统筹是城乡统筹的重要内容，解决城乡教育不均衡问题是实现城乡统筹的必然要求。重庆市作为城乡统筹改革实验区，实现城乡教育统筹，促进农村和城市教育事业的均衡发展，必须以科学发展观为指导。结合科学发展观为重庆城乡教育统筹寻求理论支持，从教育的起点、教育过程和教育的结果三环节分析城乡教育中存在的公平性问题。最后，基于科学发展观为实现重庆城乡教育统筹的路径进行初步探索并提出政策建议。
关键词：科学发展观；城乡统筹；城乡教育统筹；教育公平
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1673-9841(2009)05-0137-04
一、引言
教育是民族振兴的基石，实现城乡教育协调是和谐社会发展的必然要求和具体实践。党的十七大报告明确提出优先发展教育，注重保障教育公平，实现城乡统筹。目前城乡教育失衡问题仍是亟待解决的社会问题，统筹城乡教育发展势在必行。重庆市作为西部大开发的重要区域、西部唯一直辖市与统筹城乡综合配套改革实验区，城乡统筹应该建立于农村劳动力素质的提高、缩小与城市劳动力科学文化素质差异的基础上，城乡教育失衡是统筹城乡需要优先解决的问题。实现城乡教育均衡发展，使农村居民和城市居民在教育活动中平等和公平地占有教育资源，是城乡协同发展在教育领域的具体要求和最终目标。重庆城乡教育的公平性问题直辖后得到部分缓解，但教育失衡问题仍然客观存在，如何抓住现有机遇以推进重庆城乡教育统筹值得探讨。科学发展观为城乡教育发展提出战略构想，科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。教育作为人类文明传递、发展和创新的重要媒介，关乎整个人类社会的发展。平等地享有教育资源是公民基本权利，实现教育公平则是科学发展观以人为本的具体体现。重庆市“大农村与大城市”的二元结构明显，教育需求与教育供给之间的失衡使城乡对优质教育资源的争夺激烈，科学发展观提出城乡矛盾的路径是“统筹兼顾”。因此，实现教育资源的优化配置和公平配置，推进教育事业全面、协调、可持续发展，必须牢固树立和落实科学的发展观。
二、科学发展观与城乡教育统筹
科学发展观是关于发展的重要指导思想，科学发展观重点强调协调发展。农村的发展滞后性是城乡差距扩大的重要原因，城乡教育不均衡是城乡差距的一个重要方面。以科学发展观为指导，为城乡教育统筹建设寻找理论支持与路径探索，是实现全面协调可持续、统筹兼顾的必然要求。
第一，科学发展观要求实现由人力资源大国向人力资源强国的转变。经济的持续健康增长依赖于技术进步和人力资本的培养，而人力资本的培养与教育息息相关，人力资本可以引起物质资本、资金和技术投入使用效率的提高，使相同投入的物质资本、资金和技术获得更多的产出，扩大再生产过程中所需要的技术创新人才和高质量人力资本都需要通过各种层次的教育来培养。科学发展观要求我国坚定不移实施科教兴国战略，我国人口基数较大，潜在的人力资源丰富，教育的均衡发展能够实现对人力资源的有效开发，进而促进人力资源的优化配置和利用。如何实现人力资源强国的发展目标，必须树立以教育为立根之本，实现城乡教育发展的协同和统一，从而推进经济社会全面协调可持续发展。所以，城乡教育统筹应该依靠科学发展观为指导，抓住现有发展机遇，以实现人力资源大国向人力资源强国转变之目标。
第二，科学发展观指出教育公平是社会公平的重要基础。科学发展观提出“通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐”，社会公平是和谐社会的重要体现，而教育公平是社会公平的重要基础，公平的教育环境能够促进和谐社会的加速发展。城乡教育公平问题是城乡教育统筹面临的主要矛盾，地区和城乡教育发展程度的差异会导致更加严重的地区和城乡之间的发展差距，直接影响到未来社会发展的整体速度和效率，对构建和谐社会造成重大影响。以科学发展观为指导，要求注重农村教育发展，全面统筹城市教育与农村教育的协调发展，同时立足以人为本，优化教育结构，提高农村教育发展质量，满足城乡居民对优质教育资源的需求，进而实现教育更快更好地发展，通过教育公平促进社会的公平正义。
第三，科学发展观是实现城乡统筹的指导思想。科学发展观是关于全国和各地区经济社会发展的指导思想，城乡教育公平问题是全国各省市范围内都面临的发展过程中出现的问题，科学发展观提出统筹兼顾的基本方法，要求改变农业基础薄弱、农村发展滞后的局面，缩小城乡、区域发展差距。农业、农村发展滞后，是城乡教育问题产生的主要原因。如何配置优质教育资源，解决教育供求矛盾，是实现城乡教育公平的重要内容。重庆市城乡统筹改革实验区的建设目标是实现城市和农村的最终协调发展，缩小其间差异，因此解决城乡教育公平问题是科学发展观的必然要求，是城乡统筹改革的重要内容，科学发展观为城乡教育统筹和城乡统筹建设提供了理论支持。
三、城乡教育统筹与城乡经济协调发展
城乡教育统筹的重要性在于其对城乡统筹中的城乡经济协调发展的重要意义。人力资本理论及新经济增长理论提出。教育是提高人力资本促进经济增长的重要因素，教育城乡收入差距会产生一定影响，即教育对收入分配的影响主要通过技术来实现，技术差异带来收入差异(Giannini，2000)；已有研究分析认为教育的均衡发展能够缩小城乡经济差距带动城乡经济协调发展，而城乡教育结构失衡则可能导致相反的结果，即扩大城乡经济差距(Winegarden，1979)。以我国教育发展为研究对象，裴竹梅(2006)等研究得出城乡教育差距是收入差距扩大的重要原因，城乡教育失衡导致了城乡劳动力的素质差异、降低了农村劳动力进入非农产业和城市劳动力市场的可能性、弱化了农村劳动力应付经济非均衡状态的能力、致使现代文明成就在城市与农村之间出现断层；李波(2005)等则指出教育资源分配失衡导致人力资源不平衡，从而造成城乡经济发展不平衡；冯菊香(2006)等提出大学生择业愈益偏好于大企业和大城市加剧城乡经济发展失衡，对我国统筹发展城乡经济、构建和谐社会产生极大负面影响；拱宪军(2006)城乡教育发展不平衡带来的直接后果是导致城乡劳动力素质的差异。已有研究揭示城乡教育统筹与城乡经济协调发展的密切关系，城乡教育统筹是否实现是衡量城乡统筹成功与否的考核指标之一，同时城乡教育统筹也是促进统筹城乡建设实现城乡经济协调发展的重要手段。
首先，统筹城乡教育对重庆市经济发展意义重大。技术进步是影响经济增长的关键性因素之一，技术进步依赖于人力资本的培养，而人力资本则与教育息息相关。人力资本的培养和形成主要通过学校教育培训及工作经验积累，教育能够有效地促进劳动者素质的提高，使工作经验能够得到迅速的传播。扩大再生产过程中所需要的技术创新
人才和高质量人力资本都需要通过各种层次的教育来培养，教育使科学技术能够得到传承和创新，把潜在的生产力转化为现实的生产力。重庆市作为典型的农村直辖市，农村劳动者的数量远远超过城市劳动者，实现将数量庞大的农村劳动力转化成为现实的人力资本，改变农村教育发展相对滞后的现状，必然要求实现城乡教育统筹。农村劳动者科学文化素质的提高，将有利于社会主义新农村的建设和整个重庆市的经济建设。通过城乡教育统筹把人口数量的压力转化为经济建设的动力，以加速和谐社会的构建，实现经济的健康发展。
其次，城乡教育统筹是城乡统筹的核心内容之一。城乡统筹要求缩小城乡差距、保持社会稳定，实现城乡互动和城乡之间的协调发展，缩小目前农村和城市较为明显的发展差距，这是全面建设小康社会促进经济良性循环的保证。而教育作为城乡发展的必需资源，在城市和农村之间的分配长期失衡使农村教育一直处于相对弱势的地位，在资金投入、基础设施、师资引入及保留等方面都与城市教育存在较大的差距。目前存在的城乡教育发展不均衡已成为教育发展的一大制约因素，城乡教育差距的扩大阻碍着教育整体水平的提升，这将不利于全市城乡统筹的建设。城乡教育的公平协同发展，能够为重庆市经济社会的持续健康发展提高智力支持、人才支撑和知识贡献，它符合重庆市经济社会发展的需要。因此，城乡教育统筹是城乡统筹的核心内容，需要寻求对策并予以优先考虑。
再者，城乡教育统筹改革的关键是实现教育公平。重庆城乡教育统筹发展需要城乡教育制度统一、城乡教育权利平等、城乡教育自由互动、城乡教育合理分工和城乡教育广泛协作。其中实现城乡教育权利平等，解决城乡教育公平性问题是城乡教育统筹的关键。城乡教育公平性问题作为一种社会的普遍性问题，其重要原因在于城乡居民享受教育权利的不平等。在一定的历史时期内，出于经济整体发展的需要，以经济发展尤其是工业经济发展为主，从而造成公平的部分缺失，其中以城乡之间城乡的公平问题最为明显，其对经济和社会发展的影响极大，教育失衡问题由此产生。城乡教育公平问题制约教育事业的发展，进而对经济发展形成的制约因素，同时对社会的团结稳定造成消极影响。因此实现城乡教育统筹，解决教育公平问题具有重要的理论和实践意义。
四、重庆市城乡教育失衡问题解析
重庆市城乡教育存在巨大差距及种种失衡现象，部分问题在一定程度上仍然有愈演愈烈之势。城乡教育失衡问题可以从教育起点、教育过程和教育结果三方面进行分析，亦即城乡教育公平就应该体现于起点公平、实施过程公平和教育结果公平的各程序与环节。
第一，城乡教育起点的不均衡。重庆市城乡教育起点的不均衡主要体现在入学率差异、农民工子女城市入学难两个方面。在基础教育入学率方面，重庆市学龄儿童入学率已达99.6％，城市地区基本实现了适龄儿童全部入学，在九年制义务教育实施多年后，农村地区仍然没有实现学龄儿童的全部入学。小学升初中的升学率，重庆市平均水平为98.9％，农村地区部分学生失学、辍学和退学是造成初中义务教育未能实现全部入学的重要原因；与此同此，农民工子女在接受教育的机会方面与城市居民子女存在较大的差异。重庆市都市发达经济圈吸引了大量的农村剩余劳动力，大量的农民工涌入城市，同时进入城市的还有数量庞大的农民工子女。农村工子女与城市居民子女共享城市教育资源的机会上存在着明显的不公平，农民工子女面临诸多显性和隐性的入学“门槛”，农民工已成为城市建设的重要力量，而其子女却不能公平地接受教育，部分农民工子女被迫选择教学质量较差、收费较低的简易学校就读。由于城乡之间这种教育机会的不公平，使农村地区的学生输在了起点上，继而导致整个教育过程和教育结果的不公平，引发一系列传导效应。
第二，城乡教育过程的不均衡。重庆市城乡教育过程中的不均衡主要体现在教育投入、教育设施和师资力量三个方面的差异。教育投入方面，城市和农村地区的差异明显，把重庆市区县按照经济发展水平和城市化率分为三大经济区域，城市化率较高的都市发达经济圈2006年生均教育财政投入为人均1273元，而同期拥有广大农村地区的三峡库区生态经济区生均教育财政投入为人均1087元。为都市发达经济圈生均投入的85％。以城市化较低的奉节县和完全实现城市化的江北区作比较，前者生均教育支出仅占后者生均教育支出的36％；教育设施方面，农村地区小学、中学校舍和教辅用房面积和质量远低于城市地区、农村和城市小学和中学所拥有的计算机、图书、体育设施等都存在着较大的差距，部分偏远地区学校缺少基本的教学设备和实验仪器；师资力量方面，城乡教育的不均衡性表现于数量和质量的差异，2006年重庆市都市发达经济圈平均每所中学和小学的平均教师数量为76人／所和26人／所，而以农村地区为主的渝西经济走廊和三峡库区生态经济圈，该指标为69人／所、13人／所和67人／所、11人／所。同期中学师生数量比和小学师生数量比，都市经济圈该指标分别为6.57％和5.64％，而三峡库区生态经济圈的比例为4.84％和4.12％，占都市经济圈指标的73.65％和73.14％，农村地区教师数量短缺严重影响了农村教育事业的发展。同时师资力量质量上的差异呈现越来越大的形势，在广大的农村地区，师资流失严重特别是优秀教师外流的现象十分严重，优秀的师资力量过分集中于都市发达经济圈，主要是受城乡教学设施、社会环境、进修培修、个人发展、工资收入及住房等因素影响。
第三，城乡教育结果的不均衡。城乡教育结果的不均衡主要体现在城乡教育事业发展水平的不均衡、城乡学生所获得的知识和能力的差异以及就业过程中的公平。城乡教育事业随着各地区经济的持续高速发展而发展，总体水平都明显提高，但是重庆市作为传统的大工业和大农村城市，受传统思想的影响，都市发达经济地区十分注重教育事业的继续发展和巩固，而广大农村地区因为财政经济困难，往往只着眼于短期的经济利益，造成对教育事业发展的忽视，随着城乡经济差距的拉大，城乡教育事业的发展进一步扩大。城乡学生所获得的知识和能力上的差异是城乡教育起点和过程差异的延续，相比于农村学生，城市学生拥有丰富的课余实践生活、在知识和兴趣上都明显比农村学生广泛，客观条件的差距导致学习效果的差异。教育结果欠公平的另一重要表现是就业机会的不公平。教育尤其是中高等教育是与就业紧密相连的。随着高等教育的扩招，大学生就业形势越来越严峻，而在就业过程中存在的部分不公平现象，部分企事业单位重人脉而轻能力，相比之下农村学子缺少相应的家庭背景和人脉关系，直接影响了农村学生就业的机会。
五、重庆城乡教育统筹路径分析
解决重庆市城乡教育失衡问题，实现教育的城乡统筹，是城乡统筹改革的重要内容。以科学发展观为指导，应对城乡教育统筹给予足够重视，积极采取各项措施加快农村
教育发展步伐，从以下角度探索实现城乡教育统筹的基本路径和对策措施。
(一)以科学发展观为指导，坚持教育发展优先，注重农村教育发展
教育关系到人才的素质、经济的兴衰，重庆市要获得西部发展的先机，就应该通过发展教育、培养人才以促进经济的持续增长。政府首先应该对教育事业的重要性有清楚的认识，进而引导公众不断提高对教育事业基础地位的认同。重庆城乡教育之间的不均衡已成为制约教育事业协调发展的一个重要因素，从现代化战略全局看，城市教育体制已得到有效改善，城市居民的教育权益得到充分保障，而农村教育急需大力发展。因此在坚持科技兴渝的战略不动摇的前提下，注重农村居民教育的投入和发展，改变农村教育长期以来弱势的情况，需要有足够的政府行为支持和舆论宣传。
(二)通过政策法规保证农村教育质量
城乡教育公平问题是客观存在且有扩大之势，因此需要确立各级政府教育投入尤其是农村教育投入的基本指标。目前，各地方政府十分注重经济建设投资，而对农村基础教育缺少长远的规划和投资观念，通过法律法规能够使有关教育发展的措施予以落实。在已有的法律基础上，应该充分考虑农村教育的现状和农村教育事业发展的制约因素，专门制定有关农村教育发展和教育质量的法规或政策。通过法律法规，对教育的基础设施进行标准化要求，既防止部分学校盲目扩建和大兴土木，同时保证农村偏远地区教育基础设施完善和教育质量得以提高。通过法律法规和相关政策的支持，对教育公平问题产生的源头进行治理，让农村学生不至于“输在起跑线上”。
(三)改善政府教育经费支出结构，完善农村教育投资体制
城乡教育的不均衡的重要体现是教育经费投入的差异。教育事业离不开教育经费的投人，重庆市教育事业需要发展，面对目前教育投资不足的现状，应该确保财政性教育投资支出随着经济发展水平提高而不断增长。地方财政在农村教育投入的资金有限，受自身经济实力等诸多因素的制约，因此在政府教育经费的支出管理过程中，应该实现教育部门进行统筹安排和使用，调整教育投资分配方向和结构，注重对偏远农村地区的财政支持，加大政府投入，优先保证农村教育基础设施的构建，提高财政性教育支出的使用效率，确保教育经费不被挤占并能发挥其最大功效。同时尽可能地吸收和利用民间资金投资教育，使得民间资金和政府财政共同支持发展基础教育事业，促进城乡教育的协调发展。
(四)加强师资队伍建设，保障农村教师利益
城乡教育师资力量的差异是城乡教育公平问题的重要体现，城乡教师收入差距使得农村优秀师资不足。部分农村优秀教师通过各种渠道进入城市，寻求更好的发展空间和合理的报酬。而重庆市大农村现状决定了农村教育长时期内都是重庆市教育的重要组成部分，农村教育的师资力量需要得到切实提高，可以通过各种培训和选拔、志愿者贫困地区助教、城乡优秀教师互换互助等措施来补充教师的数量和提高其质量。同时配合与其自身价值相符合的薪酬和保障制度，保证师资力量既能引进来，又能留得住。目前国家实行的免费师范生计划一定程度上能够解决农村师资问题，应加强对贫困地区学生的国家免费师范生制度进行宣传，从长期上保证农村教育师资力量的发展。
(五)优化教育结构，重点发展农村中等教育
良好的教育结构能够发挥对经济的最大促进作用。在重庆这一典型的大农村带大城市经济中，应建立适应其多元化经济形态的教育体系。目前小学教育已基本实现适龄儿童全入学，中等教育对经济增长的贡献显著，且中学教育和普通中等职业教育有助于缩小城乡差距，因此发展中等教育十分关键。中学教育需要解决的是城乡教育质量差异问题及城乡教育成本负担的问题，中等职业教育则起步晚，规模有限，因此加大中等职业技术教育的投入，加强对农村贫困学子的资助力度，确保贯彻和落实国家与地方政府的相关政策，保证职业教育发展资金和贫困助学金专款专用，对大量农村劳动力提供免费或低费用的高质量培训，实现中等职业学校规模和效益的协调发展。
责任编辑 张颖超
