摘要：随着改革的深化和发展中深層次问题的显现，发挥基层党组织的“政治核心”作用问题愈加突出。党的基层组织“政治核心”地位作用的提出有其历史必然性，但同时也产生了一系列新问题，包括党政关系处理不畅，中心工作与党的工作“两张皮”现象依然存在，党政“一把手”关系紧张等等。要解决这些问题，必须把科学设置体制机制、用体制保证基层党组织“政治核心”作用放在特别重要的位置，尤其要抓住是实行党组织领导下的行政负责制还是行政负责制这个根本，把握基层组织的决策体制及党组织的地位作用这个关键，围绕基层党组织负责人与行政负责人的关系这个焦点，从根本上化解党政各方在认识、职责、权力运行等方面的分歧，形成基层干事创业的合力，真正为党的领导的实现提供有力的体制保证。
关键词：中国共产党；基层党组织；“政治核心”；体制保障
中图分类号：D267文献标志码：A文章编号：1007-9092（2017）04-0069-007
党的十八大以来，随着改革的深化和发展中深层次问题的显现，以习近平同志为核心的党中央愈加关注发挥基层党组织的“政治核心”作用问题，并在全国国有企业党的建设工作会议、全国高校思想政治工作会议等所作的讲话中作了多次阐述。根据党章规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，主要居于两种地位，发挥两种作用，一种是“领导核心”，另一种是“政治核心”，两者都有相对独特的内容。前者处于领导和决策的核心地位，与中心工作融为一体，后者则从政治的角度保证、监督中心工作的开展，并为之提供良好的服务。①“领导核心”的地位作用是大家所熟知的，在长期的民主革命和社会主义革命与建设中，基层党组织一直处于这样的地位，甚至长期以党代政、以党代企、包揽一切，但“政治核心”的提法则主要始于改革开放之后，因为改革使得越来越多的基层党组织尤其是新型经济组织和社会组织中的党组织不能再像过去那样发挥直接领导作用，必须以“政治核心”的定位保证党的领导的实现，同时也便于从体制上避免党组织对中心工作的事无巨细的干预。但是，实践中基层党组织“政治核心”地位作用的发挥并不尽如人意，产生了大量党政关系上的难题，这就迫切需要我们从体制上进行准确定位，厘清两者关系，更好地解决发挥“政治核心”作用的体制保障问题。
一、基层党组织“政治核心”地位作用的形成与内涵
对于党的基层组织地位作用的差别虽然在党的八大上已经有所认识，但是明确加以区别是改革开放以后出现的，可以说，对党的基层组织地位作用的定位从“领导核心”到“领导核心”与“政治核心”并存首先始于国有企业改革党的八大通过的《中国共产党章程》第51条作了区别性表述，但并未使用这样的概念。党的十二大通过的《中国共产党章程》第33条则开始变得具体，比如规定“基层委员会领导下的总支部委员会和支部委员会，除特殊情况外只对本单位生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用。”。
改革开放之初，我们面临的首要任务是如何下放企业管理权力，赋予企业自主经营决策管理权以提高企业效益的问题。邓小平同志在1980年8月18日的《党和国家领导制度的改革》讲话中明确提出，要有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制。1984年初，彭真率领中央有关领导部门同志组成联合调查组，对企业领导体制进行了广泛调查，形成了相关结论。1984年5月，中共中央和国务院决定在部分单位进行厂长负责制的试点。在此基础上，中共中央和国务院随后陆续颁布了三个条例，即《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。三个条例基本明确了实行厂长负责制的总体思路。其中，中共中央、国务院1986年9月15日印发的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》第3条规定：“企业中党的基层委员会（含不设基层委员会的总支部委员会或支部委员会，以下简称党委）对企业实行思想政治领导，即保证、监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，支持群众组织独立负责地开展工作，认真做好思想政治工作，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，以保证企业沿着社会主义方向发展。”这里对企业党组织的定位已明显接近于“政治核心”。尽管如此，由于这些条例并没有明确厂长是“一把手”及企业党的机构太过庞大，故中共中央和国务院于1986年11月11日发了一个《补充通知》，其中强调：“全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。厂长（经理）、党委书记都要按照这一新的要求，认真负责、同心协力地履行好自己的职责。”《中共中央、国务院关于认真贯彻执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》，《人民日报》，1987年1月12日。再加上逐步推行党委书记兼任行政副职，并建立在厂长（经理）全面负责下的企业职工思想政治工作新体制，使企业党组织机构受到极大削弱，地位作用发挥也受到影响。
与之相似，改革开放之初一些高校即开始探索试行校长负责制，如上海市早在1979年12月即制定了《上海高等学校校（院）长试行工作条例》，并于1980年初作出了在高校系一级实行系主任负责制的原则规定。中共中央1985年5月27日颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，其中明确提出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来。”国家教育委员会政治法规司编：《十一届三中全会以来重要教育文献选编》，教育科学出版社1992年版，第188页。此后，校长负责制逐步推广开来，直到“89风波”后被党委领导下的校长负责制所取代。对于党委领导下的校长负责制体制框架下的基层党组织地位作用，1989年7月中央转发的国家教委《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》指出：“在今后一个相当长的时期，高等学校仍应实行党委领导下的校长负责制”，并提出不再扩大校长负责制的试点范围，但同时也强调：“不论实行哪种领导体制，都要充分发挥党委的政治核心作用。党委书记和校长都应成为社会主义教育家，都要围绕办好社会主义大学这个共同目标，各司其职，各负其责，相互支持，相互配合。”此后发布的《中共中央关于加强党的建设的通知》和《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》均对高等学校实行党委领导下的校长负责制，党委在学校中处于领导核心地位，统一领导学校工作进行了确认。参考韩强：《改革开放以来中国高等学校党的建设研究》，新疆生产建设兵团出版社2008年版，第44-45页。
至此，过去基层党组织作为领导核心的体制虽然依然存在，但是“政治核心”的地位作用问题也逐步凸显出来，这一定位也逐渐具有了新的内涵，党的十三大修改的党章对此作了最早的权威表述，其中写道：“企业和实行行政首长负责制的事业单位中党的基层组织，对党和国家的方针政策在本单位的贯彻执行实行保证监督。这些基层组织应以主要精力加强党的建设，做好思想政治工作和群众工作；支持行政负责人按规定充分行使职权，并对重大问题提出意见和建议。”中共中央党校党章研究课题组编著：《中国共产党章程编介（从一大到十六大）》，党建读物出版社2004年版，第261页。到党的十四大修改的党章中已明确了政治核心的提法，在第32条规定：“全民所有制企业中党的基层组织，发挥政治核心作用。围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持厂长（经理）依法行使职权，坚持和完善厂长（经理）负责制；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作和工会、共青团等群众组织。”中共中央党校党章研究课题组编著：《中国共产党章程编介（从一大到十六大）》，党建读物出版社2004年版，第278页。与之相似，实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织、各级党和国家机关中党的基层组织也要发挥政治核心作用。
由此，基层党组织政治核心的地位作用逐步清晰，作为对过去党领导一切的体制的一种改革，它在企业、事业单位、党和国家机关党组织中得到确认，直到党的十八大修改通过的党章中把其适用范围进一步扩充规范为国有企业和集体企业中党的基层组织、非公有制经济组织中党的组织、行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织、各级党和国家机关中党的基层组织四类。其内涵也主要界定为保证、监督、服务几个基本方面，即保证、监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，支持群众组织独立负责地开展工作，认真做好思想政治工作，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，以保证企业和事业单位沿着社会主义方向发展。
二、基层党组织发挥“政治核心”作用的必然性与存在的问题
在改革开放的新形势下，党的领导方式与执政方式与过去相比必然发生一定的变化，其中对科学、民主、依法的要求促使基层党组织既要发挥领导核心作用，又不能像过去那样去实施领导，尤其不能对具体的政府与社会管理事务做事无巨细的干预，因此，基层党组织要保证政治核心地位，发挥政治核心作用就成为历史的必然。
（一）基层党组织发挥“政治核心”作用的必然性
从党的领导方式的变革看，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。这是从党的总体地位作用来说的，但党在不同领域和方面实现领导的方式则存在很大的区别。改革开放前，党的领导核心地位是绝对的，而且往往是对社会各个方面的具体领导，由于各种权力集中于党组织，而党组织的权力又集中于党的书记，因此造成了权力的过分集中，导致个人说了算，最终酿成了“文化大革命”那样的内乱，给党和国家造成了沉重的灾难。基于对这一教训的深刻反思，我們党开启了以党政分开、政企分开、政社分开、下放权力、提高政府效率等为主要内容的政治体制改革，从而为经济建设这一中心工作解除了体制上的束缚，也使各经济主体的积极性得到充分发挥，促进了经济的快速发展和持续繁荣。实践证明，在经济工作中党组织只有定位于发挥监督保障作用，支持鼓励各经济主体按照经济规律依法开展经营活动，才能真正实现党的工作机制、目标和经济工作的有机融合，解决党的工作和经济工作“两张皮”的问题，而基层党组织这种定位的高度概括就是“政治核心”，体现为对新形势下发挥“领导核心”作用的新的认识和深化。
从“领导核心”与“政治核心”的区别看，两者在职责定位上的不同决定了“政治核心”是“领导核心”在一些机构和组织中的新的实现形式。两者的区别表现在如下方面，一是“领导核心”的关键是基层党组织本身具有本单位重大事项的讨论决定权，而“政治核心”的关键是只能通过融入一定的决策形式如高校院系的党政联席会议讨论和决定本单位重要事项。二是“领导核心”的定位是领导本地政权机关和群众组织，而“政治核心”的定位是发挥保证监督作用。对于何为“保证监督”作用，《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》在“党委的保证和监督”一章中有较具体的表述，其中规定：保证和监督是企业党委的重要职责。党委应当以积极态度，把保证和监督贯穿于企业经济活动的全过程。党委对厂长在企业生产经营重大问题上的决策，应当积极支持，保证实现。对厂长的决策，党委有不同意见，应当及时提出，必要时应当报告上级主管机关或上级党组织。这一条例对“保证和监督”的主要内容则作出如下规定：企业生产经营的社会主义方向；企业职工能够充分享有民主权利；企业正确处理好国家、企业和职工三者利益关系；企业遵纪守法，维护国家利益和企业的合法权益；企业和厂长正确执行党的各项方针、政策。同时规定了“保证和监督”的主要方法：组织党员、干部认真学习党和国家的方针、政策、法律、法规，发挥党员的先锋模范作用；定期听取厂长的工作报告，提出意见和建议；加强纪律检查工作；健全党的组织生活制度，开展批评与自我批评；通过各种形式监督干部。三是“领导核心”的范围超越了基层党组织本身，对本地区的政权机关和群众组织起领导作用，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权，而“政治核心”主要限于党内，强调加强党组织的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设及其他具体工作，体现党要管党的要求。
从全面从严治党的现实任务要求看，在中央及省市组织的几轮巡视中，都发现了基层党组织地位削弱、领导弱化的问题，与全面从严治党的任务要求不相吻合，为此，我们党继续强调基层党组织要发挥好“政治核心”作用。在2016年10月10日至11日召开的全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记在会议讲话中强调：要加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设。党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用，归结到一点，就是把方向、管大局、保落实。2017年4月13日，国务院国有资产监督管理委员会进行了14家央企的领导人事调整，其中有7家央企设置了专职党委（党组）副书记。至此在85家应配专职副书记的中央企业中，已全部配了专职副书记。《85家央企已配齐专职副书记：排名在其他副职领导之前》，新浪财经，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2017-04-16/doc-ifyeifqx5963460.shtml，2017年4月16日。此外，也有科研单位（如中国社会科学院）在部分院所试行了党委领导下的行政首长负责制，以把基层党组织的“政治核心”作用落到实处。这些探索从实践的角度回答了必须发挥基层党组织的“政治核心”作用问题。
（二）基层党组织发挥“政治核心”作用存在的问题
第一，党政关系处理不畅。党组织与行政组织是基层权力运行中的两大基本系统，处理好两者关系对事业发展至关重要。处理两者关系的关键在于党要按照总揽全局、协调各方的原则发挥领导核心作用（或围绕保障监督服务发挥政治核心作用），党组织对基层“三重一大”事项实行科学决策、民主决策和依法决策，同时支持行政系统及其他各组织独立负责地开展工作，不能搞以党代政，更不能对业务工作进行过分琐细的干预，除此以外，党组织还要负责搞好自身建设及群众思想政治工作等。也就是说，基层党组织在领导核心体制中主要负责宏观决策，而行政系统则负责落实党组织做出的重要决策，在政治核心体制下双方也各有侧重，两者不可混为一谈。但是，在当前党政关系的理解和处理中，关系不畅、矛盾频出的情况仍非常普遍。比如，党组织与行政系统在内部事务中谁说了算的问题一直难以解决，在基层党组织处于领导核心的体制下，由于实行的是党组织领导下的行政首长负责制，书记又是领导班子的班长，因此，党组织当然处于领导核心地位，但是仍然存在许多借具体业务工作之名排斥党的领导的情况。在政治核心体制下，由于中心工作由行政领导班子负责决策，基层党组织主要是参与者和监督方，其权限并不明晰，因此更容易造成党的领导失位，党政关系持续紧张。
第二，中心工作与党的工作“两张皮”现象依然存在。中心工作与党的工作应该是相互融合高度统一的，党的工作的目标是推进中心工作，促进经济和各项事业的发展。我们常说的党的建设要“围绕中心、服务大局”，“抓好党建促发展，实现发展靠党建，检验党建看发展”等等都体现了这一要求。但是，由于党建工作与经济工作等存在差异性，加之由党政分别主抓，而实际工作中又往往存在党务干部的专业化水平偏低、业务干部的党性修养较弱的情形，因此导致在工作中有时会出现党政表面合作但实则相互疏离甚至排斥的情况，尤其在基层党组织处于政治核心体制下更是如此。由于党组织在参与领导和决策中处于人数、专业能力等方面的劣势，对业务等中心工作决策缺乏话语权，只能靠对干部的党性要求来约束和影响行政领导干部，加之党务工作和思想政治工作的任务不断增加，难度不断提高，因而一些基层党组织领导人无暇顾及中心工作，不能提出好的意见建议，久而久之在中心工作中被边缘化，造成难以很好地履行基层党组织的保证与监督职责。
第三，党政“一把手”关系紧张。党政两个“一把手”的存在，必然带来两者关系处理的问题，这一问题是党政关系的集中反映。目前在基层工作中，在党组织处于领导核心的体制下党政“一把手”关系相对清晰，即党组织负责人是整个领导班子的班长，双方认同度高，两者关系较顺畅，即使存在问题往往也大多不是领导体制的问题。但是在政治核心的体制下党政“一把手”关系出现的问题较多，并有新的发展。比如，党政两个“一把手”谁说了算的问题在学理上可以解释，但是在工作中却往往难以调和，业务、人事、财务等权力往往在行政负责人手中，而行政负责制也支持行政负责人有更多的话语权，但是由党组织的核心地位所决定，党组织负责人又往往不愿在重大事项决策及日常领导中处于行政负责人之下，仅做好分管的党务和思想政治工作，加之两者都能够找到理论、政策和現实依据，并得到各自上级领导支持，同时又会经常遇到普通党员群众需要确认的难题，于是造成两者关系的紧张。在集体领导的体制下，对于一些较具体的事务有的基层单位是行政负责人说了算，有的是党组织负责人说了算，有的是谁能力强、谁资历深谁说了算，凡此种种，不一而足。这种情况的普遍存在不利于党组织发挥作用，也不利于中心工作开展，必须通过明确基层党组织政治核心的地位作用来实现两者关系的规范化和制度化。
三、发挥基层党组织“政治核心”作用的体制构建
随着改革的深化，越来越多的新经济组织、新社会组织产生出来，其党组织的作用只能定位于“政治核心”。鉴于党章业已规定国有企业和集体企业中党的基层组织、非公有制经济组织中党的组织、实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织、各级党和国家机关中党的基层组织必须发挥“政治核心”作用，可以说，在越来越多的基层单位中，发挥好党组织的“政治核心”作用是我们遇到的一个日益突出的问题。发挥基层党组织“政治核心”作用最根本的是理顺体制，产生问题的关键也在于体制不清晰，因此，我们必须把科学设置体制机制、用体制保基层党组织“政治核心”作用放在特别重要的位置。具体地说，必须明确以下几个体制方面环节的基本要求。
（一）根本在于明确是实行行政负责制还是党组织领导下的行政负责制
求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。要发挥好基层党组织“政治核心”作用，必须从根本上解决体制保障问题。而要解决体制问题，首先需要明确的是在基层单位到底是实行行政首长负责制还是党组织领导下的行政首长负责制，全部基层党政关系问题的焦点也在这里。我们知道，在基层党组织领导核心体制下，无一例外的体制表述是实行党委领导下的行政首长负责制，如“党委领导下的校长负责制”、“党委领导下的厂长（经理）负责制”等等。相对而言，在基层党组织政治核心体制下，我们往往没有作出是党组织领导下的行政首长负责制还是行政首长负责制的相应规定，只是笼统地表述为发挥政治核心作用，或者通过大致规定基层党组织的主要职责来加以区分。实际上，我们应该在党章和基层组织工作条例中明确，基层党组织的地位作用存在“领导核心”与“政治核心”两种基本形式，前者在体制上表现为党委领导下的行政首长负责制，后者则表现为行政首长负责制。在行政首长负责制下，基层党组织要通过对中心工作发挥保障、监督、服务职责及加强党的自身建设来保证“政治核心”作用的发挥。在此基础上，鉴于这些基层组织存在多层次性，要进一步明确在基层组织的何种层次上实行何种领导体制，比如，中共中央2010年印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发〔2010〕15号）第10条规定：“高等学校党的委员会按照党委领导下的校长负责制，发挥领导核心作用。”第11条则规定：“高等学校院（系）级单位党组织的主要职责是：宣传、执行党的路线方针政策及学校各项决定，并为其贯彻落实发挥保证监督作用。”《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，《法律图书馆》——新法规速递，http：///lawhtm/1999/14411.htm。显然，高等学校院（系）级单位党组织的作用定位是“政治核心”。2012年12月4日印发的《中共中央 国务院关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》更是明确指出：“进一步发挥院（系）党委（党总支）的政治核心作用，履行政治责任，保证监督党的路线方针政策及上级党组织决定的贯彻执行，把握好教学科研管理等重大事项中的政治原则、政治立场、政治方向，在干部队伍、教师队伍建设中发挥主导作用，把好政治关。”《中共中央国务院关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见（2016年12月4日）》（中发[2016]31号），第19页。对“领导核心”与“政治核心”作出明确定位及具体职责规定显然是建构基层领导体制的基础性工作。
（二）关键在于明确基层组织的决策体制及党组织的地位作用
决策是领导的关键环节，是否参与决策、能否在决策中发挥主导作用是判断领导作用实现程度的主要因素，要保证基层党组织的领导核心及政治核心地位，必须把决策体制的健全完善放在重要位置，切实保证基层党組织能够参与决策，并且在决策中有充分的话语权。目前基层单位的最高决策机构名称各异，在党的“领导核心”体制下是党委常委会，在“政治核心”体制下一般是党政联席会。对于党政联席会来说，党组织的主要负责人均在其中，能够就单位的重大事项行使表决权，能够基本保证党组织的政治核心作用。但是，其中还存在谁主持党政联席会的问题，一般情况下谁主持谁处于决策的主导地位，所以在许多基层单位实行的是行政首长和党组织负责人轮流主持的制度，即讨论党务及相关问题时由书记主持，讨论业务方面问题时由行政负责人主持。但即使这样也会产生讨论事项难以界定的情形，使这一决策体制产生运行不畅的问题。因此，北京市属高校规定，院系党政联席会一般由书记主持，但并未完全落实，轮流主持的情况在不少高校仍然存在。从目前情况看，在“政治核心”体制下应该明确党政联席会的地位、职责及谁主持等一系列具体问题，并统一认识，以避免在一些具体事情上产生新的矛盾和争执，进而削弱党的领导作用。
（三）焦点在于明确基层党组织负责人与行政负责人的关系
由党政关系、决策体制所决定，党政主要负责人的关系成为一个绕不过去的问题。通俗地讲，这就是党政两个主要负责人谁更居于主导地位的问题，由此也决定了各自的副职在领导班子中的位置，进而也影响到单位党员群众的认知。只有在集体领导体制下把各个方面的认识统一起来，才能使党政主要负责人的关系处理避免受到干扰，形成良好的状态。
两者关系中的一个体制性关键，就是谁兼任谁的副职。在行政负责制的体制下，党组织的书记往往兼任行政第一副职，这是党组织政治核心地位作用的一个典型表现，也是在企业、高校等较普遍的现象。但是由于这一体制容易受到削弱党的领导的诟病，因而近年来有些单位正在探索由行政正职兼任党组织的副职，这显然是党组织地位作用的一个非常大的变化。如近期部分高校纷纷任命校长兼任党委副书记，包括天津大学校长钟登华兼任校党委副书记，江苏大学校长颜晓红兼任校党委副书记，中国科技大学校长万立骏兼任校党委副书记等等，这显然是在校级领导层面保证党的领导的一个重要体制变动。这一体制的确立，无疑为党政两个一把手的关系处理提供了明确的参照。此外，由一人兼任党政一把手的情况也不鲜见，这有利于化解党政关系中的问题。
当然，在这些单位的下属基层党组织中，如企业的车间、学校的院系等，仍应使用党组织的书记兼任行政副职的体制，这与党章对基层组织的定位是一致的，如果根据需要有所调整，应该在企业规章或大学章程中作出明确的规定，或者以行政负责人兼任书记作为过渡，不能因此造成党政负责人关系处理上的新的矛盾。
总之，基层党组织如何发挥“政治核心”作用是一个久拖未决的老问题，同时又是一个转型发展的新问题，更是一个事关全局的敏感问题，对此必须从体制入手，明确与之相应的多个层次的体制规范，以此从根本上化解党政各方在认识、职责、权力运行等方面的分歧，形成基层干事创业的合力，真正为党的领导的实现提供有力的体制保证。
（责任编辑：徐东涛）
