[摘 要]党内法规体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”是对这一体系的基本要求。健全完善党内法规体系是加强党的制度建设的内在要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和基本标志。党内法规体系化经历了一个从提出党内法规概念到实体化、体系化再到全面推进与基本形成的过程，总结这一进程的经验，对于我们进一步做好新时代党内法规建设工作具有指导意义。
[关键词]中国共产党;党内法规体系;进程与经验
[中图分类号]D26
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2020）01-0077-09
一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的一个重要标志，而完备与否的集中表现，就是其系统化、体系化水平。中国共产党走过了近百年的历史，其使命之光荣、成就之辉煌都堪称世界政党、特别是马克思主义政党的典范。要治理好这样一个有着9000多万党员、460多万个基层组织的执政党，没有严密规范系统的党内法规制度是不可想象的。因此，中国共产党一直高度重视加强党的制度建设，不断完善相关制度，并把它和思想建党结合起来，形成了比较完善的管党治党的制度体系。改革开放以来，我们逐渐把党内法规确立为管党治党制度体系的核心和关键，明确“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。并围绕“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的目标提出了“加快构建完善的党内法规制度体系”的任务。其中，党内法规体系是党内法规制度体系的核心，特指以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”是对这一体系的基本要求。中国特色社会主义进入新时代，进一步提高党内法规制度体系化水平已成为国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要标志，也成为党内法规建设的首要任务。
一、党内法规体系化的历史进程
党内法规体系的概念是随着党内法规制度建设的逐步推进而提出来的。党的十八大以来，党内法规制度建设步入快车道，出台的党内法规制度越来越多，面临的党内法规新旧内外上下左右的关系越来越突出，体系化问题开始凸显出来，由此党内法规制度体系建设问题被提上重要议事日程。习近平总书记曾指出，加强党的制度建设，就是要“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[1]P105。有鉴于此，健全党内法规制度体系逐渐成为黨的制度建设的重要任务。
“党内法规体系”这一概念正式提出于党的十八届四中全会，而此前往往使用的是“党内法规制度体系”的称谓。2014年10月召开的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定明确提出，完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容，建设社会主义法治国家必须加强党内法规制度建设。同时强调，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须严格遵循。同时提出要完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这些重要论述标志着我们党对制度治党、依规治党的认识达到了一个新的水平，也标志着党内法规体系建设新的开端。
（一）“党内法规”概念的最早提出与使用
要把握党内法规体系的内涵，首先必须清楚我们党是如何使用“党内法规”这一概念的。
在党的历史上，最早使用“党内法规”这一概念的是毛泽东。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上提出：“为使党内关系走上正轨，须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2]P528。刘少奇则在会议上作了《党规党法的报告》，其中针对要讨论制定的关于党的组织决定、关于中委工作规则及纪律的决定、关于各级党部工作及纪律的决定，论述了为何要制定党规党法以及组织决定，从而对党规党法作了大致的说明。正是通过这次全会，在党内初步树立了“党规”意识。1945年5月，在党的七大上刘少奇正式使用了“党内法规”的概念，他指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”[3]P400。
此外，在党的历史上，还有一些马克思主义的革命家、理论家、法学家，如李达、董必武、彭真等都谈到了党内法规问题。作为中国共产党创始人之一的李达在《法理学大纲》中较早认识到其他层面的法规与国家法律是不能混的，党内法规不能与国家法律相抵触。董必武也多次呼吁在党内和国家层面建立法律和制度，提出“在整个革命队伍里，党的政策也就是‘法’”[4]P493。彭真也曾指出，加强党的干部队伍建设，选任领导干部时要严肃党纪党规，“最重要的是能够掌握方针、政策和法律，能够多谋善断、知人善任即任人唯贤”[5]P316。提出党的建设最根本的还是一个制度问题，用制度建设来促进党的自身建设的关键就是“要遵守党章和宪法。党章是党规，宪法是党领导全国人民制定的。按照党章和宪法办事，就表现了我们的党性”[6]P514。
1978年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[7]P146。“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[7]P147改革开放之初，他更深刻地认识到法律和法治在党和国家治理中的重要作用，提到要依靠法制来清除家长制、官僚主义、权力过分集中、干部职务终身制等特权现象。1985年，邓小平在《一靠理想二靠纪律才能团结起来》一文中指出，“无论是不是党员，都要遵守国家的法律，对于共产党员来说，党的纪律里就包括这一条”[8]P112。 1992年，邓小平同志又深刻指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[8]P372邓小平对国家法律制度及党的法规制度重要性的认识，奠定了依法治国、依规治党的基础。
