摘要：党与人大的关系是近年来理论界、学术界研究和关注的热点问题。本文着眼于梳理和总结近年来的研究成果，分析了党与人大关系上的几种界说、论证了党与人大的关系才是最根本的党政关系、建构了党对人大进行领导的具体路径、提出了科学处理党与人大关系的原则与思路。
关键词：党与人大关系；研究述评
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1672－3163(2008)03－0062－03
一、党与人大的关系是最根本的党政关系
刘靖北认为“党与人大的关系才是最根本的党政关系”。因为“在‘三权分立’的制度下，权力的重心在国家行政机关。因此，美国也好，英国也好，日本也好，它们的政党主要是执掌行政权力。当然，它们也争取立法权力，但重点在行政权力。而在‘议行合一’的制度下，从法理上讲，权力重心在国家权力机关而不在国家行政机关。我国实行的是‘议行合一’的政治制度。宪法规定，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，国务院只是全国人大的执行机关。因此，中国共产党领导而后执政的重点应当放在国家权力机关上，而不是放在国家行政机关上i主要是领导国家政权，而不是具体管理国家的行政事务。”按照“议行合一”的原则，国家的最高权力机关是全国人民代表大会，它统一行使国家的一切权力，由它选举产生的“一府两院”作为其执行机关和监督机关，行使人民代表大会赋予的职权并向人民代表大会汇报工作。所以在国家政权体系中，人大是最高的、最基本的组织结构，“一府两院”都是人大之下的次一级组织结构。因此，党政关系首要的和最根本的是党与人大的关系，其次才能谈的上党与政府、党与司法机关的关系。
郭定平的观点是，一般而论，政党主要是通过政策和干部来领导国家事务和建立政党政府的。因此，中国共产党自执政以来一直非常重视政策和干部的作用，特别强调，政策和策略是党的生命；政治路线确定以后，干部就是决定因素。总结建国以来共产党执政的历史经验，在政策和干部问题上，执政党的原则就是：使党的主张和政策经过法定程序变成国家意志和政府政策，党管干部和向国家政权机关推荐重要干部。而“执政党顺利实现这两大目标的主要途径是人民代表大会这一国家权力机关。这样看来，正确处理党政关系和彻底理顺党政关系的重点应该是执政党与国家权力机关之间的关系，而不是执政党与政府行政机关的关系”。
二、党对人大进行领导的具体路径
郭定平、张书林等学者从以下方面提出和论证了党对人大进行领导的具体路径：
(一)党向人大提出立法建议、政策建议和人事建议，使党的主张通过法定程序转化为国家意志。党对人大的领导不是直接的发号施令，主要是通过提出立法建议、政策建议和人事建议，使党的主张通过法定程序转化为国家意志的方式来实现的。我们党是执政党，它根据对国家和社会发展中重大问题的把握和要解决的重大问题的预测，向人大提出立法建议和政策建议；对于各级国家机构的领导人选向各级人大提出人事建议。像国民经济和社会发展的一到十个五年计划，十一五规划；像建国后，历届政府、法院、检察院领导人的人选，都是在党向全国人大及其常委会提出政策建议和人事建议的基础上形成的。
(二)党员和干部通过自身的努力保证党的意志和建议转化为国家意志，转化为法律，并付诸实施。这种途径具体来看又有以下几种情况：
1，党的干部在人大中兼任重要职务无疑有助于党的主张在人大中的贯彻执行。张书林认为这里面最典型的是党委书记兼任人大主任。根据统计：2007年的四级党委换届结束后，党委书记兼任人大主任的比例大幅度攀升，绝大多数省市自治区都实现了党委书记兼任人大主任。而2003年初的地方换届结束后，全国31个省、市、自治区有23个实行省委书记兼任省人大主任，占总数的74.1％。而此前的实行这种兼职的省、市、自治区则相对较少，1997年底是3个，1998年底是7个，1999年底是11个，2000年底是10个，2001年底是8个，2002年11月底是11个，分别占总数的9.7％、22.3％、35.5％、32.3％、25.8％和35.5％。省以下的这种兼职情况的比例更高。这说明，党委书记兼任人大主任已经成了一种惯例和风尚。对这种情况，党内有些专家和学者是认可的。他们认为，党委书记兼任人大主任是依据依法治国方略对党的领导方式进行的变革，在这种制度安排下，党对人大的领导就不是从外部施加影响。而是通过党委书记和其他在人大中任职的党的干部作用的发挥从人大内部实施党的领导。这种体制“把执政党的政治权力中心与国家的最高权力结合起来，由执政党的最高领导人同时担任国家政权机关的最高领导人，使执政党的最高权力与国家的最高权力合为一体。这样安排，既有利于推进依法治国，保证在民主宪政基础上国家意志的权威性、统一性和民主性，有利于国家治理的高效率；也有利于加强执政党的领导，巩固执政党的执政地位，使执政党执政兴国的路线、方针和政策得到制度化的强有力的保障。”归结到一点：这样的设计能够有效地把党的领导和人民当家作主有机地统一和对接起来，能够保证党在人大之中发挥领导核心和政治核心作用，迅速实现党的决策与人大法定程序的衔接，保证党的意志能够在最短的时间内、没有任何阻力和风险地通过法定程序变成国家意志。
但不同意党委书记兼任人大主任的观点则认为，党委书记兼任人大主任存在着许多弊端。其一，我们政治体制中本来就存在着“权力过分集中于党委、党委的权力又往往集中于书记”的最大弊端，实行兼职必然会进一步强化权力过分集中于党委书记的体制弊端。其二，从实际来看，党委书记的工作本来就异常繁重，需要“一把手”负责的事情多如牛毛，在这种情况下再实行党委书记兼任人大主任恐怕会有“顾问”的嫌疑，出现党委书记对人大工作“顾而不问、顾虚名而不务实务、顾此失彼”的情况，反而不利于人大工作的加强。其三，目前的党委书记兼任人大主任实际上是居高临下地“兼任”而不是“专任”，这种缺少法律界定和制度规范的兼任，难免会出现角色错位：在党委书记应当履行人大主任职责时，容易导致因为时间、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失职；或者，在其应当以人大主任角色履行职责时，却容易导致因为党委书记的政治权力行使于人大的法定职权工作而越权。其四，如果在实行党代会常任制的条件下，实行党委书记兼任人大主任实际上是党的执行机构的负责人兼任国家决策、立法机构的负责人，这样虽然有利于党委的意志顺畅地通过人大法定程序转化为国家意志，但也容易造成权力运作中的混乱。
2、人大代表中党员居于多数的优势，能够保证在人大决策中体现党的意志。我们党作为执政党和领导党，在各级人大中保持多数优势是必然的、也是应该的，实际上也是这样。在我们的各级人大代表
中，党员所占的比例一般在70％左右。以全国人大代表为例，十届全国人大代表共2984人，其中党员2178人，占72.98％；九届全国人大代表共2979人，其中党员2130人，占71.5％；八届全国人大代表共2978人，其中党员2037人，占68.4％。无论从理论上还是从实践上讲，党只有在各级人大中保持多数优势，党的各种立法建议、政策建议和人事建议才能够顺利地在人大获得通过。但为了体现人大代表的广泛性和保护人大运作中的不同声音，党员占人大代表的比例又不应该过高，基本的原则是达到半数以上即可。
3、通过人大中的中共党员人大代表进行说服宣传赢得非党代表的支持。扩大人大代表的来源和基础，直接带来人大内部在决策和人事问题上的分歧弈和博。不同群体的人大代表往往习惯于从自己所代表的群体的利益出发，为了维护所代表的群体的利益而出现代表行为上的短视，过于关注局部利益、过于关注部分利益，因而会出现与党的决策意愿、党的意志不相吻合的代表行为和投票行为。这就需要人大中的党员人大代表出面，对非中共党员的人大代表进行说服宣传工作，使他们的思想认识统一到整体利益、全局利益上来。
4、党在中共党员人大代表中实行严格的党的纪律约束，以此保证中共党员人大代表按照党的意志行使代表行为。各级党委虽然不能给人大和人大常委会下命令、不能给人大中的非中共党员人大代表下命令，但基于党的组织原则，党委可以给人大中的中共党员人大代表下命令。党委可以要求兼任人大主任的党委书记，人大常委会组成人员中的共产党员，人大代表中的共产党员严格按照党委的要求统一行动、统一投票，并以党的严格的、铁的纪律相约束。如果谁在关系党的执政和领导地位的、关系党的前途命运的关键性的政策和人事安排中不按党的意志进行投票，将受到党的纪律处理。
5、党通过人大党组及人大党组成员在人大中贯彻党的意志。人大党组显然要无条件地接受党委的领导，因此党委的意志通过人大党组和人大党组成员就可以很顺利高效地将党的意志和要求输送到人大内部，再通过党组的工作使党的政策建议和人事建议顺利转化成人大的决议和人事任免方案。
三、如何科学处理党与人大的关系
(一)处理党与人大关系的基本原则。张建民认为党与人大的关系可以具体为党委与人大的关系。正确处理党委与人大的关系，既要看到二者在社会主义建设过程中有统一性这一主要方面，又要看到二者在运作中也有矛盾性的一面，从而采取措施，使二者在动态发展中协调前进。具体看来，处理党委与人大的关系必须坚持以下原则：其一，党委和人大都要以为绝大多数人谋取利益为根本目标；其二，用宪法和法律进一步明确党委与人大的关系，使党的领导作用和人大的独立行使权力都有明确的法律依据；其三，党委在人大中的活动方式要彻底从“外”向“内”转变，党对人大的领导要采取体内循环方式，党一定要在法律范围内活动。
(二)理顺党与人大的关系的思路。郭定平指出理顺党与人大的关系必须把握以下要点：
一是牢固树立“加强和改进党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证”的观念。坚持党的领导是人大和人民代表大会制度必须坚持的一条基本原则，但党对人大的领导不是要包办代替人大事务，不是仅仅将人大作为投票工具和橡皮图章，不是要对人大发号施令，而是放手让人大独立发挥作用。
二是各级人大及其常委会应自觉接受共产党的领导。中国共产党是中国唯一的领导党和执政党，领导着中国的一切，各级人大及其常委会都必须无条件地接受中国共产党的领导，深刻学习和领会中国共产党的理论、路线、方针、政策，接受中国共产党的政治领导、思想领导和组织领导。但各级人大及其常委会接受中国共产党的领导并不是唯命是从、唯唯诺诺，不是不问青红皂白地举手赞同，不能提出任何的不同意见。各级人大及其常委会接受党的领导就要求人大党组在重大问题的决定上要事先请示党委，就要求人大代表在发挥利益代表和利益综合功能时要切实处理好局部利益与全局利益、部分利益与整体利益的关系，多站在全局的高度看待和分析问题。
三是党应该带头尊重和遵守人民代表大会所制定的法律和通过的决议。党的各级组织和广大党员干部不仅应该在全国人大及其常委会制定的宪法和法律范围内活动，也应该带头尊重和遵守全国人大和地方人大通过的各项决议。这是因为：人大是我国的最高权力机关，其权力来自人民的授权、是宪法赋予的。维护宪法和法律的尊严是所有组织和公民的义务，共产党员和党的组织当然不能例外。人大是在党的领导下制定的宪法和法律，党自身必须严格遵守，这涉及到一个“欲正人先正己”的问题。
四是党的各级组织和党员干部应接受人大的宪法与法律监督。全国人大及其常委会制定宪法和法律，全国人大及其常委会同时负责监督宪法和法律的实施。因此，任何组织和个人都必须严格遵守宪法和法律，在宪法和法律规定的范围内活动。中国共产党本质上是一个组织，它也必须接受人大的宪法和法律监督。
五是党应该有意识地领导人民不断健全和完善人民代表大会制度，切实提高人民代表大会的地位。
